Антиолігархічний закон проти Конституції України та Європейської конвенції

Невдовзі очікується підписання Президентом України прийнятого Верховною Радою України закону України “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)”, який ще називають "антиолігархічним".

Системний аналіз змісту закону дозволяє зробити висновок про те, що в ньому фактично має місце лише один плюс, та й той сумнівний - формальне запозичення одного з багатьох елементів законодавчого регулювання лобіювання та лобістської діяльності — оприлюднення інформації про лобістський контакт.

При тому, цей закон має цілу низку ознак неконституційності, незаконності, штучного обмеження як стосовно порядку регулювання, так і щодо об'єктів і суб'єктів регулювання та спроб ручного управління у сфері, яка потребує системного підходу.

(Вочевидь, до лобіювання та лобістської діяльності в Україні залучені далеко не тільки олігархи, їх представники та держслужбовці, які з ними контактують, а спроби законодавчого врегулювання цієї діяльності в цьому законі (через закладені порушення Конституції та законів України) виглядають як імітація, а не як інструменти для ефективного врегулювання відповідних суспільних відносин.)

Зупинимось на деяких грубих порушеннях цим законом положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Європейської конвенції), з урахуванням практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ).

Перше. Цілий ряд положень закону не відповідає ознакам юридичної визначеності, які, у свою чергу, є складовою частиною принципу верховенства права, обов’язковість якого встановлена статтею 8 Конституції України.

Так, наприклад, в законі відсутня визначеність цілого ряду понять: “значна економічна та політична вага в суспільному житті” (під достатні для визнання олігархом три з чотирьох ознак може потрапити діючий Президент України), “представник олігарха”, “особа, пов'язана з олігархом” (у тому числі, відсутня можливість визнання (та оскарження) її такою в судовому порядку), запропоноване законом поняття “контролер засобу масової інформації” в тексті закону фактично змішується з також не визначеними поняттями “контролер власників (засновників) засобів масової інформації”, “бенефіціар (контролер) засобу масової інформації” - без відповідних розмежувань.
У Законі встановлено, що особа вважається такою, яка відповідає ознаці участі в політичному житті, зокрема бере участь у політичному житті, якщо вона фінансувала діяльність політичної партії, політичну агітацію або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами — при відсутності чітко визначених критеріїв, у тому числі, об'єму та часу фінансування для потрапляння до цієї категорії, порядку встановлення факту вказаного фінансування тощо.

ЄСПЛ в своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що гарантований Європейською конвенцією принцип верховенства права стосується вимог “якості”, доступності, юридичної визначеності, можливості справедливого судового розгляду (прийнятність для особи, тобто передбачуваність щодо змісту та характеру застосовуваних заходів та наслідків, чіткість формулювань, гарантування особі легкості з'ясування змісту права і можливості скористатися цим правом у разі необхідності, передбачуваність – для виключення будь-якого ризику свавілля) закону, яким передбачається втручання у права особи та в основоположні свободи. У цьому зв'язку показові справи The Sunday Times v. the United Kingdom, Mikhaylyuk and Petrov v. Ukraine, Poltoratskiy v. Ukraine, Khristov v. Ukraine та ряд інших.

Друге. З урахуванням встановленої де-факто самим законом можливості притягнення держслужбовців до відповідальності за “порушення обов'язку подання декларації про контакти”, на додачу до можливості притягнення їх до відповідальності за ті самі діяння вже за законом України “Про запобігання корупції”, може мати місце подвійна відповідальність одного виду, що, вочевидь, є порушенням гарантій, встановлених частиною першою статті 61 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

У рішенні по справі Gradinger v. Austria ЄСПЛ встановив таким, що не відповідає гарантіям Європейської конвенції, подвійне притягнення до відповідальності за тотожне правопорушення та те, що тотожність правопорушень стосується не лише назви правопорушень за законом, але, що головніше, змісту та мети правопорушень.

Третє. Положення закону про наділення Ради національної безпеки і оборони (РНБО) де-факто правом притягнення особи до відповідальності не відповідає приписам статті 107 Конституції України, відповідно до яких РНБО — координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, без відповідних додаткових повноважень.

Таким чином, не має особливого значення, який державний орган подає заяву про внесення тієї чи іншої особи до реєстру олігархів, головне, наділення РНБО правом формувати та вести відповідний реєстр має ознаки неконституційності.

Про недопустимість надання органу влади занадто великих повноважень для прийняття рішення на власний розсуд вказав ЄСПЛ у ряді рішень, у тому числі, у справі Koretskyy and Others v. Ukraine.

Четверте. Закон не містить чітко визначеного порядку прийняття рішення про визнання особи олігархом, що не відповідає вже згаданому конституційному принципу юридичної визначеності, який, як було вказано раніше, є складовою частиною принципу верховенства права, а обов’язок дотримання якого встановлений статтею 8 Конституції України. Плюс, в законі відсутній запобіжник проти свавілля органу держави в цьому питанні.

На додачу до згаданих раніше висновків щодо недопустимості невизначеності правової норми, ЄСПЛ у рішенні у справі Oleksandr Volkov v. Ukraine вказав, що повинні бути запроваджені необхідні процедурні гарантії, які б могли запобігти свавільному застосуванню норм відповідного матеріального законодавства.

П'яте. Президент України здійснює повноваження на підставі, в межах та у спосіб, передбачений виключно Конституцією України, та Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Закон передбачає неконституційне, таке, що не відповідає приписам статті 106 Конституції України, розширення повноважень Президента України, а саме, видання указу про введення в дію рішення РНБО про фактичне визнання особи олігархом, та й фактичне передання повноважень Президента України іншим особам або органам.

У ряді рішень ЄСПЛ, у тому числі, у справі “Hasan and Chaush v. Bulgaria”, було вказано на недопустимість свавільного розширення органом держави своїх повноважень.

Шосте. Обмеження прав і свобод громадян України, доданих до реєстру олігархів, виходячи фактично з їх високого рівня матеріального забезпечення, протирічить приписам статті 24 Конституції України, відповідно до якої громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, та що не може бути привілеїв чи обмежень, у тому числі, за ознаками майнового стану.

У ряді рішень, у тому числі, у справі Chassagnou and Others v. France, ЄСПЛ, розглянувши скаргу щодо обмеження права власності залежно від розміру майна, визнав це дискримінацією за ознакою майнового стану.

Сьоме. Заборона олігархам здійснювати внески з власних грошових коштів на підтримку політичних партій є обмеженням їх прав власника щодо розпорядження своїм майном, що протирічить положенням статті 41 Конституції України, відповідно до якої кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, а право приватної власності є непорушним.

Застосування можливого передбаченого Конституцією України обмеження — “використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі”, в законі відсутнє.

Рішення ЄСПЛ у цілому ряді справ (Marckx v. Belgium, Simonyan v. Armenia, Vijatovic v. Croatia та інших) підтверджують, що право розпоряджатися власністю складає традиційний і фундаментальний аспект права власності, гарантованого статтею 1 (Захист власності) Протоколу № 1 Європейської конвенції.

Восьме. Законом передбачено, що олігархам забороняється здійснювати внески з власних грошових коштів на підтримку політичних партій, що протирічить положенням статті 15 Конституції України, відповідно до якої “держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України”, та положенням пункту 8 статті 8 закону України “Про політичні партії в Україні”, відповідно до якого партія може визначити внесення членських внесків на її підтримку однією з умов членства громадянина у відповідній партії. А, згідно з частиною першою статті 36 Конституції України, право громадян на свободу об'єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів може бути обмежене законом лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Змістовне обгрунтування вказаних обмежень прав особи в законі відсутнє.

ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях підкреслював, що право участі в політичному житті охоплюється правом на свободу вираження поглядів.

А в справі Handyside v. UK встановив, що право на свободу вираження поглядів захищає, у тому числі, і такі “інформацію” чи “ідеї”, які непокоять державу чи певну частину населення”, тоді як у справі Magyar Ktfark Kutya Prt v. Hungary ЄСПЛ встановив, що обмеження щодо права на свободу вираження поглядів повинні бути чітко передбачені законодавством, а держава, у разі застосування обмежень, зобов'язана обґрунтувати, до яких саме “негативних наслідків” у зв'язку з реалізацією свободи вираження поглядів призвели дії особи у випадку їх обмежень з боку держави.

Дев'яте. Закон пропонує фактичну заборону участі олігархів у приватизації державного і комунального майна, що є порушенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з яким держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, а всі суб'єкти права власності рівні перед законом. Обмеження прав власника щодо розпорядження своїм майном протирічить положенням статті 41 Конституції України, відповідно до якої кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю.

Про недопустимість свавільного, необгрунтованого, введення державою обмежень, які є порушенням гарантованого статтею 1 (Захист власності) Протоколу № 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ЄСПЛ вказував неодноразово в своїх рішеннях, у тому числі, у справах Gubiyev v. Russia, Dimitrovi v. Bulgaria, Pressos Compania Naviera S.A. and others v. Belgium, Sporrong and Lonnroth v. Sweden та ряді інших.

Десяте. Запровадження законом норми, відповідно до якої через внесення особи до певного реєстру, за рішенням координаційного органу при Президентові України, яке вводиться в дію указом Президента України, на особу накладаються певні обмеження, при явному перевищенні повноважень Президента, відповідає ознакам позбавлення та звуження обсягу прав і свобод у неконституційний спосіб.

Розповсюджені в деяких ЗМІ аналогії між олігархами, лобістами та відповідними реєстрами в даному випадку є некоректними, адже лобісти після внесення до реєстру, яке відбувається на добровільній основі, певні додаткові права отримують. Особи ж після внесення до реєстру олігархів, яке відбувається де-факто примусово, ряду конституційних прав та гарантій позбуваються.

Відповідно до статті 22 Конституції України, конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, а при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Згідно зі статтею 64 Конституції України, конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Конституційний Суд України (КСУ) у Рішенні № 5-р/2018 від 22 травня 2018 року встановив такі критерії допустимості обмеження конституційних прав і свобод людини: “обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права”.

Раніше КСУ в Рішенні № 8-рп/2005 від 11 жовтня 2005 року встановив, що звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики, а скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням.

У рішеннях по цілому ряду справ, у тому числі, Kurochkin v. Ukraine, Savin v. Ukraine, Johansen v. Norway, Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom та цілому ряду інших, ЄСПЛ вказав, що втручання у права, гарантовані Європейською конвенцією, є неправомірним, якщо воно здійснюється не “згідно з законом”, не відповідає законним цілям і не може вважатися “необхідним у демократичному суспільстві”.

Відповідно до статті 9 Конституції України, Європейська конвенція та Протоколи до неї є чинним міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, а тому є частиною національного законодавства України, а, відповідно до статті 17 закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”, практика ЄСПЛ є джерелом національного права.

Таким чином, у наявності як мінімум десять підстав для оскарження закону України “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)” в Конституційному Суді України, указів Президента України про введення в дію рішень РНБО стосовно олігархів - в Верховному суді, плюс — дій державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб на виконання вказаного Закону — в вітчизняних судах, а згодом — в ЄСПЛ, та як мінімум десять причин для того, щоб оголошена владою “маленька переможна антиолігархічна війна” закінчилася, так і не почавшись.

Питання деолігархізації як одного з ефективних інструментів відбудови здорових суспільних відносин є надважливим, але його треба вирішувати через базові зміни в суспільних стосунках, а для цього необхідне прийняття цілого комплексу законів та підзаконних актів щодо судочинства, діяльності правоохоронних органів, відповідальності, антимонопольного регулювання, діяльності ЗМІ, фінансового моніторингу, лобіювання та лобістської діяльності тощо, а не обмежуватися неконституційним, а тому декларативним, законом.