Коли завершиться війна: що нам робити з політичною системою 

Днями отримав на електронну пошту лист відомого в українському інформаційному просторі блогера John Lemberg: 

"Пане Борисе, я зібрав до купи Ваші статті в Лізі.нет дворічної давнини в один текст і трохи підчистив русизми.

На мою думку, було би доцільно додати розділи щодо змін економічної системи, тоді ще раз ретельно структурувати цей документ, і запустити його в маси у паперовому чи електронному вигляді через соцмережі — для формування потреби цих змін в суспільній думці всіх українців.

з повагою,

RL

**********"

Хочу публічно подякувати йому за цю роботу. 

При цьому у відповіді зауважив щодо економічної частини моїх думок.  Це надто неосяжний обсяг, щоби його викласти в одному тексті, прийнятному для вивчення пересічними громадянами. Насправді, у мене є підготовлена програма економічних перетворень, якщо не помиляюсь, у 18 розділах (це більше ста сторінок тексту). 

З Вашого дозволу Ваш опрацьований текст моїх міркувань розміщу у блозі на Цензор. Але враховуючи його розмір, не впевнений, що його справді читатимуть. На жаль, але більшість людей вже не спроможна читати великі за обсягом тексти. З повагою, Борис Кушнірук

Отже, оприлюднюю те, про що писав у 2022-2023 роках. 

Текст великий, тому, можливо, багатьом буде важко весь йому прочитати. Але тим, хто цікавиться питаннями державотворення, це може бути цікавим, якщо вони не бачили ці мої міркування раніше.  

Борис Кушнірук: Коли завершиться війна: що нам робити з політичною системою 

31.10.2022—01.03.2023

Зміни до політичної системи України

Навряд чи хтось достеменно знає, коли та за яких обставин завершиться ця війна. Але після неї неминуче постане питання необхідності кардинальних змін не лише в економічній, але й у політичній системі України.

Про необхідні зміни економічної політики я писав безліч разів. Також неодноразово я висловлювався щодо змін у політичній системі. Але зараз бачу сенс зупинитись детальніше саме на них. Бо існуюча політична модель української державності, яку сформовано на базі Конституції України зразка 1996 і змін до неї 2004 року з великої кількістю внутрішньо суперечливих норм, методологічних помилок та наслідок компромісів різних політичних груп, створює постійні протиріччя та політичну нестабільність в країні.

Я не правник, тому не пропонуватиму якісь чіткі норми змін до конституції. Тим більше не планую писати свою версію Конституції України. Це мають робити правники-конституціоналісти. Бо там навіть зайва кома може суттєво впливати на зміст тих чи інших норм конституції.

Враховуючи це, дозволю собі лише тезово сформулювати своє розуміння основних проблемних питань з баченням того, як їх варто вирішити.

Окремо хочу зазначити, що змін, які потрібно вносити у Конституції України, може бути незрівнянно більше, ніж ті, які я запропоную. Я зосереджусь переважно на аспектах змін політичної системи.

Враховуючи, що загальний текст з пропозиціями буде великим і тому складним для сприйняття, я розіб'ю його на декілька частин.

Підкреслено саме те, що пропоную в якості змін тих чи інших норм Конституції України.

1️⃣ Президент України

Я багато разів наголошував на необхідності збереження змішаної президентсько-парламентської моделі державного устрою. Розпочата в 2014 році війна РФ проти України повністю підтвердила важливість посади Президента України, як головної особи, відповідальної за безпеку та зовнішню політику, але яка не повинна опікуватись економічною політикою.

Але постійні намагання наших президентів перетягувати повноваження на себе, та думки про другий термін, а можливо і ще додатковий третій термін (згадаємо Кучму), призводять до посилення політичної дестабілізації та протистояння в суспільстві, аж до рівня, наближеного до громадянської війни.

Все це вимагає обмежити можливість обиратися на посаду Президента України не більше одного терміну, терміном 6 років.

(я пропонував це ще років 15 тому. Як відомо, саме по цьому шляху нещодавно пішов Казахстан).

Окрім того, я пропоную передбачити в Конституції неможливість для особи, яка обиралась на посаду Президента потім обіймати посаду Прем'єр-міністра та Голови ВРУ. 

Звісно, також не може бути введення будь-якої додаткової посади, яка у системі влади була би вищою цих трьох посад.

(тобто, для політика посада Президента України має бути останньою у системі державної влади та політичної кар'єри у межах України).

2️⃣ Депутати, міські голови, голови ОТГ

Термін каденції депутатів всіх рівнів, а також міських голів та голів ОТГ, має бути 4 роки.

(від себе додам, що я був би прихильником скорочення каденції депутатів всіх рівнів, а також міських голів та голів ОТГ, навіть до трьох років — зменшення термінів каденції є значно ефективнішим механізмом контролю з боку громадян діяльності обраних ними можновладців, ніж “совкові”, абсолютно нереалістичні, ідеї щодо так званого “відкликання” з посади).

Громадяни України не можуть перебувати протягом свого життя на посаді депутатів одного рівня більше 12 років. 

Це обмеження стосується також міських голів та голів ОТГ. Якщо їх оберуть на посаду і вони вже потім досягнуть строків обмеження перебування на ній, то їхні повноваження мають припинятись.

У Перехідних положеннях Конституції України треба передбачити норму, яка дозволяє особам, які на момент ухвалення цих змін до Конституції України вже перебували на посаді народного депутата, місцевого депутата певного рівня, міських голів та голів ОТГ протягом 12 та більше років, переобратись на наступних планових чи дочасних виборах. 

Таке саме послаблення щодо обрання на наступних планових чи дочасних виборів може стосуватись також осіб, які досягнуть обмеження (12 років) під час наступної каденції перебування на посаді народного депутата, місцевого депутата певного рівня, міських голів та голів ОТГ.

Таке перехідне тимчасове послаблення щодо обмеження строків повноважень дозволить зменшити спротив політиків, які вже перебуватимуть на своїх обраних посадах на момент можливого ухвалення змін до Конституції України.

Слід нагадати, що до ухвалення Конституції України 1996 року депутати всіх рівнів обиралися на 4 роки; але тоді пропозицію по збільшенню строків каденції депутатів було внесено Президентом України Леонідом Кучмою, як політичну корупцію, спрямовану на підтримку народними депутатами Конституції України зі значним збільшенням повноважень глави держави.

Ухвалення подібних змін щодо обмеження термінів перебування на виборних посадах зробить політичну систему значно гнучкішою, з постійною ротацією політичного класу. Це також зменшить підстави для провокування політичної дестабілізації з метою проведення дострокових виборів.

Служіння українському народу не має сприйматись, як отримана і незмінна потім на все життя даність приналежності до істеблішменту.

3️⃣ Зміна повноважень 

Збільшення чи зменшення повноважень Президента України, Верховної Ради та уряду, ухвалених змінами до Конституції України, а також умови оплати праці та пільг під час виконання своїх повноважень та після того, мають стосуватися виключно повноважень президента та народних депутатів наступного скликання.

Суть цієї норми полягає у тому, що ніхто не може для себе збільшити повноваження чи покращити умови оплати праці та пільг. Також ніхто не може і відібрати їхні повноваження, з якими їх обрали. Лише український народ, як суверен, може надати таку можливість вже тим, кого він обере на наступних виборах.

4️⃣ Всенародний референдум 

Зміни щодо вимог, передбачених пунктами 1-3, можна внести в Конституцію України виключно внаслідок позитивного голосування на Всеукраїнському референдумі кваліфікаційною більшістю громадян. Тобто, підтримати їх повинні більше 50 відсотків громадян, що мають право голосу.

Пропозиції до змін Конституції України, запропонованих у пунктах 1-4, унеможливлять узурпацію влади. Це само по собі припинить наші постійні розмови про загрозу узурпації влади.

5️⃣ Дати виборів і вступу на посаду

Дати проведення планових виборів Президента України, депутатів всіх рівнів, міських голів та голів ОТГ треба чітко передбачити в Конституції України.

Вимогу щодо дати початку їхніх повноважень теж треба прямо вказати в Конституції України. Терміни їхніх повноважень рахуються з першого дня вступу на посаду.

Я вважав би оптимальним, щоби це відбувалось, наприклад, у першій вівторок, який наступає через 60 календарних днів після дати проведення виборів.

Наприклад, дату планових виборів та вступу на посаду голови держави, а також конгресменів (сенаторів та членів Палати представників), обраних на планових виборах, прямо передбачено у Конституції США.

Планові вибори народних депутатів ВРУ та депутатів органів місцевого самоврядування, включно з виборами міських голів та голів ОТГ, треба рознести по термінах у два роки.

Наприклад, якщо планові вибори народних депутатів проводяться в останню неділю березня 2024 року, то вибори місцевих депутатів, міських голів та голів ОТГ мають відбуватися в останню неділю березня 2026 року. Таке рознесення строків проведення виборів формуватиме сталу систему оцінювання діяльності партій та політиків.

6️⃣ Дочасні вибори президента 

В разі оголошення дочасних виборів Президента України наступні планові вибори мають відбутись у встановлений Конституцією України день виборів Президента України. При цьому термін фактичних повноважень Президента України, обраного на дочасних виборах, може бути меншим, але не може бути більшим 6 років.

(якщо дату планових виборів Президента України встановлено, наприклад, на останню неділю жовтня, а його на дочасних виборах обрали у квітні 2024 року, то планові вибори мають відбутись в останню неділю жовтня шостого року його повноважень, тобто у 2029 році).

7️⃣ Дочасні вибори місцевого рівня 

В разі оголошення дочасних виборів депутатів всіх рівнів, міських голів та голів ОТГ, їх обирають на термін лише до проведення планових виборів. 

Дочасні вибори не проводяться, якщо до планових виборів залишилось менше 6 місяців.

8️⃣ Терміни виборчої кампанії 

8) Планові вибори Президента України, депутатів всіх рівнів, міських голів та голів ОТГ мають відбутися у першу неділю через 60 календарних днів після їхнього проголошення.

Дочасні вибори мають відбутися у першу неділю через 30 календарних днів після їхнього проголошення.

Такі жорсткі обмеження термінів виборчої кампанії не дадуть занурити країну чи окремі місцеві громади у політичну колотнечу на надто довгий час.

9️⃣ Члени уряду

Членами уряду вважаються лише прем'єр-міністр, перший заступник прем'єр-міністра та міністри. 

Обіймати посаду прем'єр-міністра, першого заступника прем'єр-міністра та міністрів можуть лише обрані народні депутати. Члени уряду не припиняють своїх повноважень народних депутатів.

Така система збереження повноважень члена парламенту існує у Великій Британії. Це дозволяє гнучко регулювати склад коаліційної більшості та відкликати тих чи інших членів уряду або формувати новий уряд).

Оплату праці членів уряду, а також керівників центральних органів державної влади треба прив'язати до рівня медіанного рівня зарплат по країні за минулий рік і не передбачати жодних додаткових доплат, премій тощо.

🔟 Тимчасовий уряд 

В разі, якщо народні депутати не змогли сформувати коаліційну більшість або вона припинила своє існування, а до планових виборів залишилось менше 6 місяців, Президент України має сформувати тимчасовий (технічний) уряд з осіб, які не є народними депутатами. Ці особи не мають права обиратись на наступних планових виборах до ВРУ.

1️⃣1️⃣ Повноваження і відповідальність міністрів

В Конституції України треба кардинально посилити роль, значення та відповідальність міністрів у визначені політики уряду. 

Підготовкою проектів документів щодо реалізації урядової політики у тій чи іншій галузі мають займатися виключно відповідні міністерства. 

Міністри та політичні сили, які вони представляють в уряді, мають нести повну політичну відповідальність за їхню діяльність.

При цьому прем'єр-міністр повинен мати право вимагати від коаліційної більшості відставки того чи іншого міністра.

Секретаріат Кабінету Міністрів України доцільно кардинально скоротити та переформувати у канцелярію уряду та апарат радників прем'єр-міністра, які готують для нього висновки щодо пропозицій міністрів, та помічників, які забезпечують його діяльність.

Прем'єр-міністр не повинен мати можливості за допомогою бюрократичного апарату Секретаріату КМУ блокувати проєкти рішень уряду, які готуються міністерствами.

Зараз в нас, по-суті, в особі чиновників Секретаріату КМУ існує невідомий загалу, ніким не обраний, реальний “тіньовий” уряд, який у більшості випадків має значно більший вплив на ухвалення рішення, ніж міністри, і у кращому випадку він контролюється прем'єр-міністром (а сьогодні - головою ОПУ).

1️⃣2️⃣ Міністр оборони і Міністр закордонних справ 

Коаліційна більшість має узгодити кандидатів на посади міністра оборони та міністра закордонних справ з Президентом України.

Президент України має право відкликати у будь-який час цих міністрів з їхніх посад. В разі відсутності згоди між Президентом та коаліційною більшістю щодо кандидатур міністра оборони та міністра закордонних справ Президент повинен мати право призначити виконувачів обов'язків міністрів цих міністерств зі складу народних депутатів. Вони, як і всі інші члени уряду, повинні прийняти присягу на вірність служіння українському народові. Ці в.о. міністрів повинні мати повноваження членів уряду в повному обсязі.

1️⃣3️⃣ Права парламентської опозиції

Під час всіх сесійних тижнів обов'язково мають відбуватись публічні двогодинні парламентські дебати прем'єр-міністра або, в разі об'єктивних обставин його відсутності, першого заступника прем'єр-міністра, з відповідями на питання та виступи лідерів фракцій, які не входять до коаліційної більшості. 

Ці парламентські дебати в онлайн-режимі мають демонструватись в мережі Інтернет-порталу Верховної Ради України та на Суспільному телебаченні.

Це право опозиції та обов'язок уряду щодо публічних парламентських дебатів має бути прямо відображено в Конституції України.

1️⃣4️⃣ Децентралізація органів місцевого самоврядування 

В Конституції України треба чітко розподілити повноваження Президента України та КМУ стосовно  органів місцевого самоврядування.

Обласні та районні державні адміністрації (ОДА та РДА) треба ліквідувати.

Замість них на обласному рівні треба сформувати служби представників Президента України (префектів), які повинні мати повноваження координувати діяльність органів безпеки в областях та забезпечувати контроль за дотриманням норм Конституції органами місцевого самоврядування.

В разі ухвалення органами місцевого самоврядування рішень, які можуть розцінюватись, як такі, що порушують Конституцію України, префекти за погодженням з Президентом України повинні мати право призупиняти їхню дію з негайним поданням до Конституційної палати Верховного Суду позову про ухвалення рішення з цього приводу.

На час оголошення воєнного чи надзвичайного стану на рівні конкретного регіону, чи в цілому держави, префекти отримують частину повноважень органів місцевого самоврядування та уряду у відповідних областей. Префекти не можуть отримати права відчуження в інтересах третіх осіб земель та прав власності комунальних чи державних підприємств.

Уряд з метою координації своєї діяльності з органами місцевого самоврядування та для реалізації регіональних програм соціально-економічно розвитку повинен сформувати представництва в регіонах (на рівні кожної області чи об'єднання декількох областей). 

Керівники представництв уряду в регіонах призначаються та звільняються урядовими постановами.

Обласні та сільські районні ради для виконання обласних та районних бюджетів, а також для управління майном, яке знаходиться в їхньому розпорядженні, повинні сформувати виконкоми.

1️⃣5️⃣ Призначення і звільнення префектів областей

Президент України одноосібно призначає та звільняє префектів областей.

Префекти, апарат префектур, а також співробітники Офісу Президента України (або Адміністрації Президента України чи будь-якої іншої назви інституції, яка є допоміжним органом Президента України) є державними службовцями. На них поширюються всі права та обов'язки державних службовців.

Після завершення повноважень попереднього Президента України префекти, а також співробітники Адміністрації Президента України подають заяву про відставку на ім'я новообраного Президента України.

Сенс пропозицій пунктів 14-15 полягає у подоланні конфлікту підпорядкованості одночасно Президенту Україна та уряду. Вони повинні мати право самостійно призначати та звільняти підпорядкованих лише їм осіб.

1️⃣6️⃣ Судова система - Вища Рада Правосуддя 

Прозора, чесна та професійна судова система є фундаментальною складовою міцної, ефективної держави з інвестиційно привабливою та конкурентоспроможною економікою. 

У той же час сама себе судова система змінити та очиститись не може. Політичний клас у нашій державі у переважній більшості цього теж не бажає. І, на жаль, трагедія нинішньої війни, сама по собі мало що може змінити. 

Ключову роль у підборі та контролі за діяльністю суддів відіграє Вища рада правосуддя (ВРП). Але модель її формування, передбачена Конституцією України (Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з’їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ), фактично консервує її  корупційну систему . 

Причому питання не лише в тому, в якій мірі ВРП може призначити через конкурс чесних осіб на посаду суддів. Судді внаслідок умов, сформованих у суспільстві, навіть будучи у своїх початкових намірах чесними, поступово деградують, ухвалюють очевидно або неочевидно, але несправедливі рішення, в інтересах можновладців, бізнесменів чи власних інтересах. 

Тому потрібна не лише жорстка система відбору осіб на посаду суддів, але ще значно жорсткіший механізм контролю за рішеннями, які вони ухвалюють, та способом їхнього життя та їхніх родин. 

Це саме стосується і самих членів ВРП.

Україна - велика за чисельністю населення та територією держава. Набрати всіх суддів (а їх потрібно під десять тисяч) з правників західних держав неможливо. 

Тому я неодноразово наголошував, що кардинально змінити ситуацію в судовій системі можна лише за допомогою формування на перехідний період, на достатньо довгий термін (до 20 років), складу ВРП з числа західних правників, рекомендованих західними урядами. 

Сформувати з них склад ВРП (20 осіб + Голова Верховного суду за посадою) є цілком реалістично. 

Я впевнений, що навіть фінансування членів ВРП можуть взяти на себе уряди відповідних країн.

Для цього треба через Всеукраїнський референдум передбачити внесення до Перехідних положень Конституції норму, згідно з якою на найближчі 20 років Вища рада правосуддя формується з представників, запропонованих ЕС, урядами Великої Британії, США та Канади.

Ухвалення цих змін до Перехідних положень до Конституції України на Всеукраїнському референдумі знімає всі застереження, що, мовляв, ми передаємо частину свого суверенітету іншим державам. Якщо український народ справді бажатиме формування чесного, професійного та принципового судочинства, то він, як суверен, зможе ухвалити це рішення.

Причому, не варто реагувати на будь-які істерики суддів КСУ та інших судових органів та посилатися виключно на статтю 5 Конституції України, згідно якої “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”.

Крім того, треба прямо в Конституції України передбачити, що на суддів поширюється вимоги щодо електронного декларування їхніх статків та статків їхніх родин. 

Встановлення факту приховування активів та відсутність документально підтверджених легальних джерел їхнього походження має передбачати безумовне та безальтернативне звільнення цих суддів.

Нагадаю, що КСУ ухвалив рішення, що законодавство про електронне декларування в частині суддів є неконституційним. Це вимога, мовляв, створює тиск на суддів. 

По суті, це питання навіть не наявності чи відсутності кримінальної відповідальності за це, а руйнації довіри у їхній доброчесності, яка не повинна підлягати жодному сумніву з боку суспільства.

Немає жодних сумнівів, що таких змін до Конституції України точно не бажатиме наш тотально корумпований, цинічний судовий корпус і не менш корумпований політикум. Цього насправді не бажатиме і переважна частина наших “громадських борців з корупцією в судовій системі”. Бо в реальності вони під галас про боротьбу з корупцією хочуть просто працевлаштувати на посади в судовій системі необхідних їм осіб. Щоби потім мати можливість через них проштовхувати потрібні ним рішення. 

Тому я впевнений, що жодні запропоновані пропозиції змін до Конституції України не зустрічатимуть такого опору, неприхованої ненависті та істерик, як ті, що стосуються створення реального механізму очищення нашого судового корпусу та формування його на принципово інших засадах.

1️⃣7️⃣ Ліквідація КСУ

Формування складу КСУ, передбачене Конституцією України (6 суддів призначає Президент України, 6 — парламент, 6 — з'їзд суддів), закладає можливості, коли за політичними ознаками туди потрапляють безпринципні покидьки.

Саме тому протягом існування КСУ ми неодноразово спостерігали абсурдні рішення, які не мають жодного відношення до права та моралі, а є лише відображенням політичної доцільності. По-факту, це призводило до спроб узурпації влади та гибелі сотень, якщо не тисяч людей. І жоден суддя КСУ за ці мерзотні дії ніякої відповідальності не поніс.

Розв'язати цю проблему у межах нинішньої редакції української конституції неможливо.

Це питання можна вирішувати також виключно у межах Всеукраїнського референдуму.

Треба передбачати ліквідацію КСУ і передачу його повноважень Конституційний палаті Верховного Суду (ВС). 

При цьому питання імпічменту Президента України, його повноважень та розпуску парламенту мають розглядатись повним складом ВС.

Обиратись судді Конституційної палати мають за тією ж процедурою, за якою на конкурсній основі обираються інші судді ВС.

Чисельність Конституційної палати ВС може складатись, як і зараз, з 18 осіб. 

У Перехідних положеннях до Конституції України варто передбачити, що з чинних суддів КСУ може бути сформовано перший склад Конституційної палати ВС. Вони автоматично перебуватимуть там протягом термінів, які в них залишились у відповідності до чинних норм, передбачених нинішньою редакцією Конституції України. Після цього їхнє місце Конституційній палаті ВС вважається вільним. Вони можуть подати заяву про відставку або брати участь у конкурсі на зайняття посади судді цієї палати на загальних підставах.

1️⃣8️⃣ Громадянство та множинне громадянство

Доволі контроверсійним з точки розуміння необхідних змін Конституції України є питання громадянства та множинного громадянства.

Враховуючи, що переважна більшість українських громадян взагалі не читали Конституцію України або лише колись її поверхово переглядали, їхнє уявлення про регулювання питання громадянства в ній є вкрай поганим. 

Сумний парадокс, що це стосується не лише пересічних громадян, а навіть нардепів та осіб, що були у той чи інший час членами уряду. Неодноразово мав можливість це спостерігати особисто.

Ось ця категорія громадян щиро вважає, що українська конституція взагалі виключає можливість припинення громадянства. Вони посилаються на стаття 25 Конституції України, в якій вказується, що “Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.

 Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі”.

Але враховуючи, що українську конституцію виписано не дуже добре, то ці добродії взагалі не звертають увагу і не розуміють норми статті 4 Конституції України, в якій наголошується, що “В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом”.

Тобто, крім норм Конституції України, які регулюють це питання, є ще і норми закону “Про громадянство України”. З нормами якого, у порівнянні з нормами Конституції, знайомі ще менше людей. Що, звісно, не дивно.

Отже, як бачимо, у нас у конституції використовуються різні терміни: “позбавлення громадянства” і “припинення громадянства”. Їхня різниця сама по собі для людей далеких від юриспруденції складна для розуміння. А суть її полягає у тому, що українських громадян позбавити громадянства не можуть, але припинити його можна, якщо вони добровільно отримали інше громадянства або якщо при його отриманні порушили вимоги законодавства. Саме такі порушення, до речі, було підставою для припинення громадянства Михаїла Саакашвілі. І Верховний Суд визнав законність того рішення.

З урахуванням фундаментальної цінності питання прав громадянства, по-перше, його основні регулюючі норми, які стосуються наявності, набуття та припинення, треба ю напряму відобразити в Конституції України, окремим розділом у декількох статтях, які слідують одна за іншою, без відсилання до норм законодавства. 

Це важливо, хоча б з тих міркувань, що конституційне право громадянства є надто важливим, щоби можна було їм маніпулювати за допомогою змін до законодавства, які ухвалюються простою більшістю від загальної чисельності народних депутатів. Водночас, зміни до Конституції України ухвалюються двома третинами від конституційного складу парламенту.

По-друге, залишається вкрай непростим питання множинного громадянства. Я, наприклад, не є прихильником дозволу множинного громадянства. Про що неодноразово наголошував. У той же час чверть столітня практика “засовування голів у пісок” нашим політикумом призвела до того, що у нас сотні тисяч, якщо не мільйони, громадян мають, окрім українського, також громадянство інших держав.

Наявність множинного громадянства стало інструментом політичного маніпулювання, політичної доцільності та політичного тиску з боку інших держав.

Припиняють українське громадянство для одних, при цьому про безліч інших, навіть публічних та відомих осіб, які мають, окрім українського, інше громадянство, якось “забувають”. Згадаємо хоча б повідомлення про “Дубінеску”, а також, наприклад питання, чи мають, окрім українського, інше громадянство брати Шефіри — бізнес партнери Володимира Зеленського? І якщо брати Шефіри і “Дубінеску” мають інше громадянство, то чому їхнє українське громадянство досі не припинили?

Насправді, питання регулювання множинного громадянства вже давно перезріло і його потрібно вирішувати на рівні Конституції України. Воно є вкрай важливим, зокрема, для функціонування української політичної системи.

Враховуючи, що воно наявне у надто великої частини українських громадян, вже пізно вирішувати його шляхом імперативної заборони. А значить треба в самій Конституції України відобразити різницю у правах українських громадян з єдиним громадянством та множинним. Якщо, зрозуміло, українське суспільство вважає необхідним таку різницю закріпити в ній.

Знову ж таки, враховуючи, що наша конституція давно стала “вінегретом” норм, які регулюють одні і ті самі питання, у нас вже є приклад, коли певні обмеження вже передбачено для осіб, які мають, окрім українського, інше громадянство. 

Так, у 2016 році, вносячи зміни до Конституції України в частині судової системи, у статті 126 вказали, що “Повноваження судді припиняються у разі: припинення громадянства України або набуття суддею громадянства іншої держави”.

Отже, на мій погляд, треба чітко відобразити в Конституції України обмеження прав українських громадян, які мають множинне громадянство.

Так, треба встановити обмеження для громадян з множинним громадянством обиратись президентом України, народним депутатом та депутатом органів місцевого самоврядування, міським головою та головою ОТГ. Також вони не повинні мати право бути членами уряду, суддями, державними службовцями.

Служити можна лише інтересам однієї держави!

Підлягають дискутуванню непрості питання, чи повинні вони мати право обирати осіб на виборні посади в органи державної влади та місцевого самоврядування. Бо якщо матимуть, то можуть виникати цілком обґрунтовані сумніви, чи не обирають вони осіб, які прямо чи непрямо здійснюватимуть діяльність в інтересах інших держав, громадянами яких вони є. Як приклад, ситуація на Закарпатті та наші вельми контроверсійні відносини з Угорщиною.

Крім того, треба прямо в Конституції України визначити обмеження для осіб з множинним громадянством в частині праці на керівних посадах та прямого чи опосередкованого розпорядження, володіння, користування корпоративними правами компаній, які працюють у сфері телекомунікацій, ЗМІ, розподільчих газових та електромереж, ВПК.

Але, дозволяючи множинне громадянство, в Конституції України треба встановити норму, яка передбачає безумовне припинення громадянства для осіб, які визнані винними у колабораціонізмі в інтересах держави-агресора чи яка здійснює акти міжнародного тероризму по відношенню до України.

Також українське громадянство має припинятись для осіб, які в розумні терміни (наприклад протягом 90 чи 180 днів) не повідомили державні органи про наявність чи набуття громадянства інших держав. 

При цьому до них має застосовуватись кримінальне покарання, якщо вони, не повідомивши про множинне громадянство, намагались обійти обмеження, передбачені Конституцією України.

Також у Конституції України варто відобразити вимоги для осіб, які бажають набути українське громадянство, в частині основ знань української мови та історії України на рівні неповної середньої освіти.

Також ці особи з певним часовим обмеженням (але не менше 10 років) повинні набувати право обирати, бути обраними та бути призначеним на виборні посади та керівні посади в органах державної влади та органи місцевого самоврядування.

І наприкінці цього блоку змін до політичної системи, я хотів би, з урахуванням важливості питань громадянства для всіх громадян України, зазначити, що всі зміни до розділу Конституції України в частині громадянства мають ухвалюватись виключно на всеукраїнському референдумі.

1️⃣9️⃣ Національний Банк України 

Наступні пропозиції стосуються Національного банку України. З одного боку, його діяльність — це економічний блок необхідних реформ, які не мають прямого відношення до необхідних змін Конституції України в частині функціонування політичної системи. 

З іншого — діяльність центрального банку дуже впливає не лише на економічну, але й політичну ситуацію в державі. 

Це стосується мабуть всіх країн світу, у тому числі України. Я міг би навести багато прикладів, як протягом років української незалежності, керівництво НБУ і його діяльність були об'єктом активної політичної боротьби. Виходячи з цього, дозволю собі пояснити, що не так в Конституції України в частині діяльності НБУ і які зміни доцільно вносити. 

Спочатку висловлю думку, яку я повторював безліч разів в інтерв'ю, коментарях, статтях, виступах на конференціях, круглих столах тощо, і яка для мене є аксіоматичною, але, на жаль, незрозумілою не лише вітчизняному політичному класу, але і значній частині тих, хто формує громадську думку та відповідає за економічну політику в державі. 

Не існує ніякої окремої “незалежної” монетарної політики центрального банку. Існує економічна політика в державі, яка складається з п'ятьох складових — фіскальної (податкової), митної, бюджетної, регуляторної і, безпосередньо, монетарної політики. І лише їхня професійна, прогнозована, послідовна взаємодія може забезпечити стале економічне зростання та довгострокову цінову стабільність національних грошей. 

Мало того, нерозуміння цієї очевидної економічної істини, є однією з фундаментальних причин тих проблем, з якими зіштовхуються країни Евросоюзу. Особливо тих з них, хто перебувають в єдиному монетарному союзі. Вперше про це я писав, якщо не помиляюсь, ще восени 2008 року. Але зараз ми розбираємо проблеми не ЕС, а України. 

Відсутність професійної, прогнозованої, послідовної економічної політики в Україні призвело до вкрай неефективної економіки, з беззупинно деградуючою, сировинною структурою, постійними сплесками зростання споживчих цін та курсового знецінення гривні. 

Вирішити її у межах виключно монетарної політики НБУ в принципі неможливо. Саме тому в мене такий сарказм викликають мантри “про таргетування інфляції”. Скільки людей в Україні з науковими ступенями і без них проголошували з різноманітних трибун цю непрофесійну, доктринерську глупість, з посиланням, звісно на західних авторитетів, важко навіть перелічити. А скільки з них образиться на мене за ці слова, навіть не берусь прогнозувати…

Треба чітко розуміти, що монетарна політика в державі має бути складовою загальної економічної політики, яку реалізовує уряд. При цьому важливо забезпечити той рівень незалежності НБУ, який би не дозволив уряду, внаслідок некомпетентності, популізму та політичній доцільності, використовувати, у першу чергу, функцію первинної емісії національних грошей, для власних політичних цілей, що може провокувати їхнє цінове знецінення. 

Враховуючи це, перше зауваження до існуючих формулювань чинної Конституції України, в частині Національного банку, стосується новели, висловленої у статті 99. 

“Стаття 99. Грошовою одиницею України є гривня.

Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави - Національного банку України.”

По-перше, забезпечення стабільності грошової одиниці не є “функцією” центрального банку. До речі, стабільності якої — цінової чи курсової? Це зовсім не одне і те саме. Насправді, варто казати саме про цінову стабільність. 

Цей, м'яко кажучи, вкрай невдалий термін ухвалили “з голосу” під час сесійного засідання парламенту, коли у 1996 році затверджували чинну Конституцію України. Запропонував його Вадим Гетьман. 

Я бачив тоді це власними очима. Я вже зазначав, що наша Конституція має безліч вкрай невдалих, непрофесійних і незбалансованих норм. Це одна з них. Уявляєте, скільки наших науковців в царині економіки у свої статтях, дисертаціях, виступах, лекціях повторили цю дурницю протягом останньої чверті століття лише тому що так це вказано в Конституції України? Лише тому, що, як у бородатому армійському анекдоті, “я сказав люміній, значить люміній”. 

Справа в тому, що з методологічної точки зору “забезпечення (наголошую “цінової”) стабільності грошової одиниці” — це не функція. Функція — це діяльність, пов'язана з особливими властивостями, які притаманні конкретній вповноваженій людині, державній інституції, або, наприклад органу організму живої істоти (печінки, нирок, серця тощо). 

Якщо брати Національний банк України, то його функціями, наприклад, є: первинна емісія національних грошей, забезпечення системи електронних платежів (СЕП) для виконання міжбанківських операцій між учасниками СЕП у національній валюті, здійснення банківського регулювання та нагляду, здійснення валютного регулювання тощо. 

“Забезпечення цінової стабільності грошової одиниці” — в деяких державах це визначають як завдання, в Польщі використано термін “відповідальність” (“Національний банк Польщі є відповідальним за вартість польської валюти” — 227 стаття Конституції Польщі), в інших — як мету. Наприклад таке формулювання використовується у законі про Банк Англії. 

Не вдаючись у методологічний аналіз, на мій погляд, терміни “завдання” і “мета” теж є не дуже вдалими, бо і перше, і друге має передбачати досягнення кінцевого результату. А “забезпечення цінової стабільності грошової одиниці” — це процес вічний. Принаймні, поки існує держава, яка надає своєму центральному банку монопольне право на емісію національних грошей. 

Тому значно краще формулювати це як “головна місія”. Але питання не лише в непрофесійному формулюванні. Хоча відверта глупість, яка є нормою Конституції України— це завжди погано. 

Однак, це менша частина проблеми. Значна суттєвіша стосується того, що, як я вже вказував вище, забезпечити цінову стабільність грошової одиниці можна лише у взаємодії НБУ з урядом у межах загальної економічної політики, спрямованої на формування диверсифікованої економіки, з пріоритетом розвитку експортоорієнтованих галузей з високим рівнем доданої вартості, з відповідальною бюджетною політикою, яка не породжує надмірний дефіцит держбюджету. 

Саме така економіка, з такою бюджетною політикою, можуть забезпечити довготривалу цінову стабільність національних грошей. 

Якщо стверджується, що НБУ відповідає лише за “забезпечення стабільності грошової одиниці”, без сприяння і взаємодії з рядом у межах реалізації економічної політики держави, тоді це гарантовано не призведе до позитивних наслідків. Доведено всіма роками існування української незалежності. 

При цьому, справді, у законі “Про Національний банк України” є стаття 6, в якій вказується:

“Стаття 6. Основна функція

....

Національний банк також сприяє додержанню стійких темпів економічного зростання та підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України ...” 

Але практично ніколи за часів української незалежності не було реальної, професійної співпраці уряду і НБУ в частині “сприяння додержання стійких темпів економічного зростання та підтримки економічної політики уряду”. 

Переважно тому, що ані урядовці, ані керівництво Нацбанку не знали і не розуміли, що і як їм потрібно робити, щоби “сприяти додержанню стійких темпів економічного зростання”. 

Виходячи з цього варто прямо у Конституції України робити наголос, що “Національний банк України забезпечує виконання своєї головної місії у взаємодії з урядом з метою сприяння додержання стійких темпів економічного зростання, підвищенню конкурентності переробних галузей з високим рівнем доданої вартості, забезпеченню стабільного позитивного зовнішньоторговельного балансу, досягненню цілей максимальної зайнятості, стабільних цін і помірних довгострокових процентних ставок.”

Наголошую, що я не юрист, тому не претендую на дослівній коректності формулювання. Це мають робити високопрофесійні правники. Але загальна логіка цієї норми Конституції України має бути саме такою. 

До речі, десь так це сформульовано у законі США “Federal Reserve Act”: 

“Розділ 2А. Цілі монетарної політики

Рада керуючих Федеральної резервної системи та Федеральний комітет відкритого ринку повинні підтримувати довготривале зростання грошових і кредитних агрегатів, пропорційне довготривалому потенціалу економіки щодо збільшення виробництва, щоб ефективно сприяти досягненню цілей максимальної зайнятості, стабільних цін і помірні довготривалі процентні ставки”. 

Якщо додатково посилатись на закони інших країн, то наприклад у Federal Act on the Swiss National Bank у статті 5 наголошується: 

“ст. 5 Завдання

1. Національний банк проводить грошово-кредитну політику в інтересах країни в цілому. Це має забезпечити стабільність цін. При цьому він належним чином враховує розвиток економіки.”

Як бачимо, наголос робиться на тому, що монетарна політика має здійснюватися в інтересах всієї країни. І саме це має забезпечити стабільність цін. Тобто у причинно-наслідковому зв'язку поставлено пріоритет інтересів країни в цілому, бо лише це може забезпечити стабільність цін. 

В законі про центральний банк Японії (Bank of Japan Act (Act No. 89 of June 18, 1997) вказано:

“Стаття 4 (Взаємовідносини з Урядом)

Банк Японії, беручи до уваги той факт, що валютний і монетарний контроль є складовою загальної економічної політики, завжди підтримує тісний контакт з урядом і достатньо обмінюється думками, щоб його валютний і монетарний контроль і основна позиція уряду економічна політика повинні бути взаємосумісними”.

2️⃣0️⃣ Правління та Рада НБУ

Другою фундаментальною проблемою, яка унеможливлює забезпечення виконання НБУ своєї головної місії, є правова конструкція, передбачена Конституцією та законом “Про Національний банк України”, яка дозволяє керівництву Нацбанку, де-факто, ігнорувати необхідність взаємодії своєї монетарної та регуляторної політики з урядом, у межах економічної політики останнього. Прикладів, коли керівництво НБУ ухвалювало рішення, які не погоджувались з урядом і ставали несподіваними для нього, за роки української незалежності було безліч. 

Крім того, НБУ у нас виступає в ролі інституції, яка позиціонується, як така, що існує незалежно від держави. Хоча, насправді, це державна інституція, і всі її активи належать державі. 

Тому стосунки між урядом, який виступає від імені представницької гілки влади (парламенту) і НБУ, та їхня взаємодія мають бути зовсім іншими. 

Саме в межах такої правової конструкції існує Рада НБУ. Якій Конституцією України передали повноваження держави у відносинах з НБУ. Саме вона отримала повноваження з призначення та звільнення з посад першого заступника та заступників Голови Національного банку, розробки “Основних засад грошово-кредитної політики”, затвердження щорічно кошторису адміністративних витрат Національного банку на наступний рік тощо. 

В існуючому вигляді, це такий собі “пришитий кобилі хвіст”. 

Переглянувши декілька десятків законів інших держав, які регулюють діяльність центрального банку, я ніде не побачив подібної структури у межах центральних банків. При цьому фактично ключовий партнер НБУ — уряд, жодним чином у ньому не представлено. Мало того, в законі “Про Національний банк України” напряму вказується заборона членам уряду бути членом Ради НБУ. 

Хоча протягом першого десятиліття української незалежності, якщо не помиляюсь, міністри фінансів і економіки, за посадою входили до складу Ради НБУ. І тоді існування такої Ради мало хоч якусь цінність. 

Коли у 1996 році ухвалювали Конституцію України, то в межах протистояння між президентом і парламентом передбачили, що майже всі колегіальні державні органи (мабуть за винятком Вищої ради правосуддя) утворюються на паритетній основі між ними. Це стосується і Ради НБУ. 

Така правова модель формування Ради НБУ та її стосунків з Головою НБУ провокує протиріччя і неузгодженість дій між ними, а також між Нацбанком (Правлінням та Радою) та урядом. Що само по собі породжує політичні ігрища, які не мають жодного відношення до виконання Нацбанком своєї основної місії та функцій. 

До речі, у зв'язку з цим кумедно виглядає норма статті 9 закону “Про Національний банк України”. В ній вказується, що “Члени Ради Національного банку несуть солідарну відповідальність за прийняті рішення та діяльність Ради Національного банку як колегіального органу”.

У чому ж полягає ця солідарна відповідальність, відповіді ні в Конституції України, ні в законі немає. При цьому, винагороду за виконання повноважень членів Ради НБУ вони, по суті, визначають собі самі. Що взагалі є абсурдом, бо йдеться про державні кошти. 

Так, у статті 9 закону “Про Національний банк України” вказано, що Рада НБУ “затверджує за поданням Правління Національного банку методику визначення заробітної плати Голови Національного банку та його заступників”, а у статті 10, що “Члени Ради Національного банку (крім Голови Національного банку) за виконання своїх функцій отримують винагороду за рахунок Національного банку. Щомісячна винагорода члена Ради Національного банку становить 50 відсотків максимального розміру посадового окладу члена Правління Національного банку. Виплата винагороди членам Ради Національного банку здійснюється щомісяця відповідно до встановленого Національним банком порядку”.

Отже, все це демонструє класичний український театр абсурду державного управління. З відповідними наслідками для української економіки, і у кінцевому вигляді — для всіх пересічних громадян. 

Що, на мою думку, у зв'язку з цим треба змінити в частині питання керівництва НБУ на рівні Конституції України та відповідно Закону “Про Національний банку України”?

По-перше, Рада НБУ має формуватись з п'ятьох осіб: двох представників уряду (прем'єр-міністра та міністра фінансів), які, де-факто, представлятимуть в ній коаліційну парламентську більшість, двох незалежних членів Ради, які призначаються Президентом України, та Головою НБУ. Засідання Ради НБУ є повноважними, якщо в ній брали участь чотири члена Ради. 

По-друге, розробляти і затверджувати “Основні засади грошово-кредитної (“монетарної”) політики” має Правління НБУ, а не Рада НБУ. У нього для цього є весь штат фахових службовців. Утримувати величезний штат працівників, які обслуговують діяльність Ради НБУ — відвертий абсурд.

По-третє, уряд повинен мати повноваження на один місяць призупиняти рішення Правління НБУ в частині його монетарної та регуляторної політики. Протягом цього часу Правління НБУ та уряд мають намагатись досягти домовленостей щодо них. Якщо не досягли, то остаточне рішення має ухвалити Рада НБУ більшістю голосів. 

По-четверте, кошторис адміністративних витрат НБУ на наступний рік, включно зі встановленням зарплати членам Правління НБУ та двом незалежним членам Ради НБУ, за поданням Ради НБУ, мають затверджуватись парламентом одночасно з ухваленням держбюджету на наступний рік. 

Взагалі, для того, щоби не провокувати політичні маніпуляції, зарплату Президента України, народних депутатів, всіх членів уряду, керівників (та їхніх заступників) органів державної влади та управління, зокрема членів Правління НБУ та двох незалежних членів Ради НБУ, у поточному році, має бути прив'язано до показника медіанного рівня зарплат по країні за попередні 12 місяців з жовтня позаминулого року до жовтня минулого року. 

Я би про це прямо вказав в Конституції України. У цьому випадку все керівництво держави буде особисто зацікавленим у рівні зарплат пересічних громадян. Звісно, виходячи з того припущення, що вони мають жити за рахунок зарплати, а не корупційних доходів. 

(медіанна зарплата по країні — це величина, яка ділить всю кількість найманих осіб по країні на дві рівні частини: 50% з них мають зарплату нижче за це значення і 50% — вище. Цей показник значно коректніше і точніше відображає реальний рівень зарплат в країні, ніж показник “середньої зарплати”, при розрахунку якого враховуються і мінімальні зарплати, і зарплати у мільйони гривень. Крім того, саме показник медіанної зарплати є об'єктивним і не може бути предметом ручного регулювання з боку можновладців, як, наприклад, показник “прожиткового мінімуму” чи “мінімальна зарплата”).