Як встановлюють і контролюють очікувану вартість в публічних закупівлях. Досвід ЄС і України

В Україні нерідко дискутують щодо ефективності публічних закупівель у системі Prozorro. Ефективність часто вимірюють економією, як різницею між тим, що планував витратити замовник (зазвичай за рахунок державного бюджету) і тим, що витратив.

В контексті дискусії про економію часто згадують і питання правильно встановленої очікуваної вартості.

Прикладом такої дискусії стала недавня стаття на сайті Державної аудиторської служби під назвою Гострі кути в публічних закупівлях: "проаналізуємо, чи то якість заходів державного фінансового контролю сприяє зменшенню довіри суспільства до системи публічних закупівель, чи можливо суспільство розуміє, що економія витрат державного сектору при відкритих та прозорих закупівлях обсягом 28,3 млрд грн (за 2019 рік), є всього лише необґрунтовано завищеною очікуваною вартістю предмета закупівлі…".

Крім того, в листопаді в Верховній раді зареєстрували законопроект щодо змін до закону "Про публічні закупівлі", який, зокрема, пропонує також зосередити увагу і відповідальність замовників на обґрунтуванні встановлення очікуваної вартості закупівлі.

Очікувана вартість

Звернемось до досвіду ЄС. Питання економії і встановлення очікуваної вартості там далеко не на першому місці в загальній оцінці ефективності публічних закупівель.

"Показники ефективності слід розширити за рамки традиційних показників витрат (економії)", - пишуть італійські дослідники, додаючи, що серед KPI можуть бути (і цей перелік не обмежений) також якість, час, інноваційність, стійкість (довготривалий ефект), тощо.

Їх колеги з Катанійського університету конкретизують цю ситуацію на прикладі будівельних робіт, де "перевитрати загального бюджету через затримки, що характеризують більшість договорів на державні роботи, є справжніми червоними прапорами, які свідчать про низьку ефективність і потребують особливої уваги".

В сфері будівництва доріг в України такі акценти, наприклад, зміщують увагу громадськості і ЗМІ на економію, залишаючи поза нею інші складові, які – на відміну від якості – теж не так складно вирахувати: швидкість і своєчасність будівництва.

Тим не менш, питання встановлення очікуваної вартості не залишилось в ЄС зовсім поза увагою.

Йому присвячений окремий розділ у відповідних директивах ЄС (розділ 5, Методи розрахунку кошторисної вартості закупівлі) від 2014 року.

Він регулює загальні принципи визначення очікуваної вартості в публічних закупівлях. Ці принципи зокрема передбачають, що не можна подрібнювати предмет закупівлі для обходження порогових значень, які від певної суми передбачають конкурентні процедури закупівель.

Крім того, згідно цих принципів треба визначати вартість щодо всієї сукупності функціоналу та передбачати повні витрати, визначати очікувану вартість на момент оголошення аукціону або максимально близько до цієї дати тощо.

Водночас директиви слугують лише фреймворком (за який не можна відступити) і жодним чином не втручаються (не регулюють) операційний процес прийняття рішень щодо здійснення закупівель, зокрема і про встановлення очікуваної вартості.

В ЄС менеджмент закупівельної організації відповідальний за здійснення закупівлі за принципом value for money.

Цей принцип можна визначити як – отримання кращої якості товарів або послуг у необхідній кількості, саме вчасно, коли це потрібно, від кращих постачальників за найкращими цінами.

Менеджмент закупівельної організації приймає рішення щодо того як закупівля буде здійснена включаючи і становлення очікуваної вартості.

Він планує та бюджетує закупівлю згідно з цим принципом і має здійснювати реалістичну оцінку всіх стадій закупівлі на основі обґрунтованих методів.

Менеджмент закупівельної організації може використовувати інструменти, які допомагають демонструвати, що цей принцип забезпечується, під час планування та бюджетування закупівлі, включно: наприклад використання незалежних експертних оцінок щодо реалістичних витрат та вигод, збір відповідної цінової інформації з ринку, проведення консультування з представниками ринку , та інші методи.

Згідно принципу "прозорості" очікується, що менеджмент буде демонструвати та використовувати підхід "відкритих дверей" для демонстрації всіх своїх рішень та дій.

Це в свою чергу включає забезпечення належного зберігання, управління та забезпечення прозорості документації що фіксує ключові рішення менеджменту протягом всього циклу закупівлі.

Українське законодавство (Закон "Про публічні закупівлі") близьке до європейського.

А для менеджменту закупівельної організації Департамент сфери публічних закупівель в Міністерстві економіки в 2020 році розробив примірну методику (яка, втім, слугує лише дороговказом) визначення очікуваної вартості.

Вона покроково описує етапи визначення очікуваної вартості – формування потреби, аналіз ринку, тощо. Та конкретні методи – пошук і визначення середніх цін аналогічних закупівель в Prozorro, як здійснювати цінові запити учасникам ринку, правила розрахунку для будівництва тощо.

Звісно, подібні інструкції не вбережуть від зловживань з боку недоброчесних замовників, які завищують очікувану вартість в корупційних цілях.

А з іншого боку, не вбережуть від помилок ту частину замовників, які чи то через брак досвіду, чи через інші причини, не сумлінно підходять до виконання свої обов'язків.

Ці ризики актуальні в усьому світі і їх визначають як загальні ризики добросовісних закупівель в Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD, Principles for Integrity in Public Procurement).

Там виділяють декілька проблемних моментів, щодо питань встановлення очікуваної вартості. Серед них найболючіші: навмисне завищення "через намір отримати якусь особисту фінансову вигоду" або бажання "продемонструвати навички "хорошого менеджера".

Спочатку зависити очікувану вартість, а потім успішно завершити проект в рамках бюджету (чи великою економією)".

Хто, що і як контролює

Тому постає друге питання, як в тій же Європі налагоджений контроль за ризиком зловживань та іншими ризиками в публічних закупівлях?

Для країн членів Європейського Союзу діє модель системи публічного внутрішнього контролю (The Public Internal Control), що покриває управління публічними фінансами в частині закупівель також.

Відповідно до цієї моделі, країни ЄС розробили свої системи контролю та аудиту. Хорошою практикою вважається використання концепції трьох ланок захисту при побудові збалансованої системи публічного внутрішнього контролю.

Концепція передбачає участь різноманітних діючих осіб при здійснені контролю з притаманними ролями та відповідальністю.

Першу ланку захисту формує менеджмент організації. Вона здійснює нагляд за впровадженням та виконанням системи внутрішніх контролів.

Друга ланка захисту формує контролюючу та наглядову функцію, яка забезпечує достовірність того, що перша ланка, тобто система контролю запроваджена менеджментом, адекватно функціонує.

До другої ланки зазвичай відносять контролерів, які спеціалізуються на специфічних ризиках, що потребують уваги, наприклад – фінансові, ризики якості та комплаєнсу, або ризики публічних закупівель. Такі контролери підзвітні вищому керівництву організації.

Незалежні установи (фінансові інспекції), які притаманні системам внутрішнього контролю в деяких ЄС країнах, виконують функції внутрішнього контролю за дорученням, та підзвітні політичному органу (як правило міністерство фінансів або прем'єр-міністр), також відносять до другої ланки захисту.

Внутрішній аудит формує третю ланку захисту та здійснює свою функцію відповідно до встановлених стандартів

Звичайно, на практиці, системи контролю кожної країни мають відмінності та різні тлумачення поняття внутрішнього контролю.

В деяких країнах є окремі установи, що здійснюють внутрішній контроль, зазвичай, за дорученням міністерства фінансів. Такі установи є незалежними від тих, які вони контролюють.

Прикладом таких установ є фінансові інспекції, що виконують покладені на них контрольні функції. Аналогом в Україні є Державна аудиторська служба.

В інших країнах внутрішній контроль повністю децентралізовано. Менеджмент державної установи відповідальний за побудову системи внутрішніх контролів, незалежний внутрішній аудит надає підтримку, щодо оцінки ефективності та доцільності побудованої системи контролю.

Вищі аудиторські установи здійснюють зовнішній контроль, та не є частиною моделі публічного внутрішнього контролю.

Орієнтація на ризик-індикатори

В останні роки в ЄС набула розповсюдження практика побудови контролю на системі управління ризиками з використанням ризик-індикаторів як всередині самої організації, так і зовні. Про що саме йдеться?

Наприклад, свідченням неринкової ціни контракту є безпосередні порушення. Це може бути навмисне дроблення суми контракту чи не включення всієї вартості товарів, робіт чи послуг в суму контракту. Це призводить до додаткових витрат і перегляду контракту.

Або це може бути порушення національного законодавства, якщо воно встановлене і доведене антимонопольним органом або органом інспектування.

Ще одним прикладом такого ризик-індикатору є порушення під час планування закупівлі. Досвід Латвії і Хорватії свідчить про позитивний вплив планування на витрати бюджету.

Загалом в Хорватії майже ідентична Україні інформація, яку повинні замовники внести в плани про майбутню закупівлю: опис, предмет, загальний бюджет, тощо.

Але плани там можна оновлювати лише два рази на рік, тоді як в Україні це можна зробити безпосередньо перед закупівлею.

"Довгі" плани вимагають перед замовником більш детально і заздалегідь розраховувати потреби і бюджет майбутньої закупівлі.

Але вони мають і очевидні плюси. Бізнес (потенційні учасники) мають більше можливостей завчасно підготуватись та промоніторити майбутню закупівлю, а при відхиленні бюджету закупівлі від плану це є приводом для перевірки відповідним контролюючим органом.

В кінцевому підсумку в ЄС схиляються (Public Internal Control Systems in the European Union) до думки, що важливо забезпечити не втручання контролюючих органів таких як фінансові інспекції в управлінські рішення організації.

"Менеджери повинні зберігати незалежність у прийнятті фінансових рішень з питань виконання покладених на них політик та нести відповідальність за це.

Органи контролю такі, як Фінансова інспекція не повинні мати можливість блокувати фінансові та операційні рішення керівництва державної установи.

Оскільки системи PIC (контролю) стають більш зрілими та значно зростає роль незалежного внутрішнього аудиту, централізовані фінансові інспекції все ще можуть бути як інструмент для контролю, але їх функція має більш концентруватися на боротьбі з шахрайством та корупцією, головним чином виступаючи як спеціалізовані інспекції (ex-post) на підставі скарг або інших ознак протиправність (ризиків)" – йдеться у звіті дослідження щодо закупівель в ЄС.

Добра новина в тому, що і тут Україна почала впроваджувати деякі засади ризик-менеджменту та є серед лідерів в ЄС щодо розробки та імплементації системи ризик-індикаторів в публічних закупівлях. 35 з них інтегровані в ProZorro і працюють з 2018 року.

Вони автоматично шукають підозрілі закупівлі і система сама відправляє їх на моніторинг Державній аудиторській службі.

Це дозволяє аудиторам виявляти недобросовісних державних Замовників на ранніх стадіях закупівлі та боротися із тендерними правопорушеннями.