Краш-тест реформи 10-10-10
В умовах війни в Україні пошуки шляхів поліпшення податкового середовища для економічної діяльності спровокували новий виток дискусії щодо ліберальної податкової реформи.
На цей раз в особливо радикальному за зниженням податкового навантаження варіанті, який отримав назву "реформа 10-10-10" і зазнав неабиякої критики. Причому як з боку представників органів влади в Україні, які несуть відповідальність за стабільність державних фінансів, і міжнародних організацій, так і багатьох визнаних експертів у фіскальних питаннях. Я з ними погоджуюся.
Але водночас хочу додати до дискусії новий ракурс: не лише підтвердити, що у цій ліберальній ініціативі "багато вад", а й показати, як ми маємо розпізнати, коли у податковій реформі "усе правильно" і вона має перспективу успішної реалізації.
У 2008 р. на мене справила величезне вражена стаття Гж. Колодко "Інститути, політика та економічне зростання". Її автор – двічі міністр фінансів Польщі, головний архітектор польських економічних реформ, професор економіки, який спеціалізується на структурних реформах і державних фінансах. Сьогодні він очолює дослідницький інститут "TIGER".
З часом актуальність зазначеної праці лише зросла, а її висновки щодо індикаторів успішної економічної політики можна перенести на більш вузький напрям політики та за допомогою них протестувати будь-яку економічну чи податкову реформу.
Отже, поглянемо на згадані висновки Гж. Колодко в аспекті "маркерів" ефективної податкової політики і використаємо їх для тесту реформи 10-10-10.
1. Щоб забезпечити позитивні результати, податкова політика має базуватися на баченні та водночас бути вільною від ілюзій. Без бачення податкова політика (і ті, хто її реалізують) страждає незавершеністю, нерішучістю і непереконливістю. Вона нагадує подорож без кінцевого пункту. Довгострокове бачення має бути одночасно амбіційним і реалістичним, виконуючи роль вказівника правильного напряму розвитку фіскальної сфери і шляху реалізації відповідних сподівань суспільства. При цьому бачення має не лише стимулювати формування таких сподівань, але й обмежувати їх розумними межами, щоб їх можна було з часом задовольнити. Якщо відсутність такого бачення на практиці прикривається декларативними ілюзіями "позитивних шовків" або "цивілізаційних стрибків" і поспіхом намальованою картиною безхмарного майбутнього, перспективи зростання ВВП та удосконалення податкової системи не будуть надто обнадійливими.
Тепер проаналізуємо з огляду на зазначене реформу 10-10-10. Її головна ціль ("кінцевий пункт") – забезпечення динамічного економічного зростання і потроєння ВВП на душу населення в Україні у короткі строки (без їх конкретизації). Навряд чи хтось заперечуватиме проти того, що ця мета є, хоч і дуже розмитою, проте амбіційною. А чи вона реалістична?
Як на мене, взагалі важко уявити, що в умовах дефіциту фінансових ресурсів у світі, який посилюється негативним впливом війни в Україні на економіки розвинених країн, іноземні інвестори ставатимуть в чергу для вкладення коштів у понівечену війною країну з нерозв’язаними корупційними та іншими системними проблемами навіть у разі двократного зниження податків.
А високі темпи зростання ВВП без масового притоку іноземних інвестицій неможливі! Як би нам цього не хотілося, податкова реформа – це не "чарівна паличка", яка може самотужки швидко долати структурні кризи і творити економічні дива.
Окрема тема – реалістичність фіскальних компенсаторів запропонованої моделі податкової лібералізації. Щодо цього багато критичного уже сказано.
Зупинюся лише на найбільш ілюстративному прикладі – втратах бюджету від зниження ставки ПДВ з 20 до 10%.
У 2021 р. надходження ПДВ становили 536,48 млрд грн, що склало 36,9% (понад третину) доходів зведеного бюджету. Це означає, що лише за рахунок двократного зниження ставки ПДВ держава, у якій, як йшлося вище, не варто очікувати економічного дива, ризикує втратити близько 1/6 податкових надходжень.
Якщо врахувати те, що з початком війни в Україні відбулося значне зменшення обсягів споживання внаслідок масового виїзду наших громадян за кордон, але при цьому зросли ціни на товари і послуги (база оподаткування ПДВ), в грошовому еквіваленті втрати надходжень ПДВ будуть щонайменше 200 млрд грн.
Для порівняння: за весь довоєнний 2021 р. до бюджету надійшло 180,3 млрд грн акцизного податку… А реформа 10-10-10 ще передбачає зниження ставки податку на доходи фізичних осіб з 18 до 10%, скасування ЄСВ (ставка 22%) … Чим покрити усі ці втрати? Відмовою від зниженої ставки ПДВ 7%? Огульним скасуванням податкових пільг на загальну суму 180 млрд грн?
А може міжнародні донори оплатять наш ліберальний "податковий бенкет"? Якби це справді було так, Україні й зараз не доводилося би фінансувати рекордний дефіцит бюджету за рахунок масштабної емісії чи нових запозичень, впевнено прямуючи до критичної межі показника частки державного боргу у ВВП.
І скільки ще триватиме війна, важко прогнозувати… Насправді урядам іноземних держав буде ще важче переконувати своїх громадян у необхідності надання допомоги Україні, не лише на фінансування військових дій, а й для "часткового утримання" нашого бізнесу.
А міжнародні фінансові організації, надаючи кошти, щоразу ставлять вимоги щодо заходів для обмеження дефіциту бюджету.
2. Податкова політика має базуватися на теорії, яка пояснює механізми функціонування економіки та її зростання під впливом застосування податкових інструментів. Погана теорія може слугувати базисом лише для поганої політики. Ефективна податкова політика може бути сформована і реалізована лише на основі науково обґрунтованої економічної доктрини. Для проведення успішної податкової реформи потрібні величезні знання. Вони мають ґрунтуватися не лише на практичному досвіді, але перш за все на надійній економічній теорії, яка, на жаль, не завжди доступна. Ще М. Калецький помітив, що на відміну від найпоширенішої думки ті, хто реалізують політику, дослухаються до економістів, але попереднього покоління. Проте навіть сучасні економісти оперують лише окремими елементами економічної теорії, деякими емпіричними результатами і фрагментами дискусій.
Згадаємо у зв’язку з цим нещодавню провалену ліберальну податкову ініціативу у Великій Британії. Підхід, яким свого часу дуже вдало скористалася Ірландія, сьогодні навіть для розвиненої британської економіки вважається таким, який не на часі.
Гж. Колодко також додає, що головна проблема полягає у тому, що існує багато суперечливих один одному економічних підходів, які можуть "прокласти немало доріг у пекло". Тому ті, хто реалізують податкову політику, постійно стоять перед дилемою: до кого дослухатись, а кого ігнорувати? Які ідеї використати і які відкинути? Отже, ризик помилок величезний, що посилюється браком фахових знань у багатьох політиків і чиновників, а також тим, що навіть ті, що дещо розуміють в економіці та оподаткуванні, часто припускаються політичних помилок. Більш того, прагнення діалогу і компромісів, гнучкості та відкритості, хоч в багатьох ситуаціях і виправдане, часто має негативні наслідки. Середні значення є корисними в статистиці, але не в економіці розвитку. Ефективна податкова політика не може бути результатом "усереднення", коли одні елементи беруться з одного наукового підходу, а другі – з іншого і відбувається змішування монетаризму і неокейнсіанства, нової інституційної економіки і шведської школи з єдиною метою – задовольнити побажання якомога ширшого кола дискусантів.
А що ми бачимо стосовно реформи 10-10-10? Цілий мікс із суперечностей, вирваних із контексту теорій і стратегій "пряників", інтуїтивних "ноу-хау". В умовах довгострокової потреби значних обсягів фінансування сфери безпеки і оборони, відновлення зруйнованої інфраструктури обґрунтовується доцільність радикального зниження частки держави у ВВП… Відповіді на те, як фінансувати виплату пенсій і допомог соціально вразливим категоріям населення ця реформа взагалі не дає… Сама ініціатива скасувати ЄСВ не може викликати у наших партнерів з ЄС нічого іншого, крім здивування. У всіх країнах ЄС сплачуються соціальні внески (у більшості – навіть за доволі високими ставками), які в різних пропорціях (залежно від країни) розподіляються між роботодавцями і працівниками… Україна активно реалізує стратегію вступу до ЄС, де стандартна ставка ПДВ не може бути нижчою за 15%, а реформа пропонує знизити її до 10%... і т.д.
3. Різноманіття підходів приховує велику кількість інтересів. За конфігурацією конфліктних інтересів потрібно слідкувати ще уважніше, ніж за змінами теорії, щоб збагнути, чому перемагають ті чи інші підходи. Бо насправді важливі відмінні один від одного інтереси, а не погляди. В кінцевому підсумку домінують певні інтереси, а не позиції. В цьому контексті інтереси є первинними, а погляди мають другорядне значення. І нерідко у той час як одні, погано розуміючи проблему просто помиляються (їх переважна більшість), інші свідомо брешуть, бо їх цікавить тільки одне – сплачувати менше податків.
Тут коментарі зайві.
4. Політика у всіх сферах, включаючи податкову, є мистецтвом компромісу. Потрібно завжди шукати творчий консенсус, який поєднає необхідне з можливим, збалансує суперечливі інтереси суспільства, розв’яже конфлікти між коротко- та довгостроковими інтересами соціальних груп, між фіскальними потребами центру і регіонів, між платниками податків та реципієнтами бюджетних коштів. Якщо потенційно конфліктні ситуації не будуть пом’якшені за допомогою політичних інструментів, прийти до компромісу буде важче. Більш того, всі або майже всі мають бути задоволені досягнутими результатами (перерозподілом ВВП) приблизно однаково. Лише такий компроміс може слугувати фундаментом для реалізації успішної податкової політики економічного зростання.
Як уже висвітлювалося у публікаціях багатьох податкових експертів, зокрема Ю. Гайдая та К. Швабія, реформа 10-10-10 згадані конфлікти не розв’яже, а лише загострить. Тому вона апріорі не може бути успішною.
Отже, приходимо до загального висновку про те, що оптимальну для України за сьогоднішніх внутрішніх і зовнішніх обставин податкову політику нам ще треба розробити, перевіривши, чи вона пройде описаний вище "тест". Я вірю в те, що це станеться. І все буде як у цитаті з відомої казки Льюїса Керролла: "Не сумуй, – сказала Алісa. – Рано чи пізно все стане зрозуміло, все стане на свої місця і вишикується в єдину красиву схему, як мережива. Стане зрозуміло, навіщо все було потрібно, тому що все буде правильно".
