Як держава фінансово підтримує децентралізацію
Які механізми підтримки об'єднаних територіальних громад? І скільки грошей можна залучити з їх допомогою?
Об’єднання громад є лише першим кроком децентралізації. Насправді, далі буде важче - створення тих самих точок росту, якими мають стати ОТГ.
Самостійно, у короткий період, сформувати розвинену інфраструктуру громаді за власні ресурси складно. Але, на загальнодержавному рівні діє ряд механізмів підтримки ОТГ, які нараховують мільярди гривень.
Про них і буде мова.
Державна підтримка децентралізації представлена наступними "джерелами" для об’єднаних громад: субвенцією на соціально-економічний розвиток, Державним фондом регіонального розвитку (ДФРР), субвенцією на інфраструктуру ОТГ, субвенцією на розвиток медицини у сільській місцевості, коштами на будівництво футбольних полів.
Загальний обсяг фінансових ресурсів на децентралізацію зріс, за даними сайту decentralization.gov.ua та Мінрегіону, до 19 млрд гривень. ОТГ користуються цими ресурсами з 2016 року – після того як перші 159 об’єднаних громад почали повноцінно функціонувати.
Окрім фінансової підтримки ОТГ, не потрібно забувати і про їх власні ресурси.
Наприклад, за даними Держказначейства, на 1 серпня 2018 року на депозитних рахунках у банках залишалося 524 млн гривень, розміщених об’єднаними громадами.
Лідерами тут є ОТГ Дніпропетровської області, залишки яких складають більше половини від загальної суми – 263 млн гривень.
Для порівняння, на 1 лютого 2018 року на рахунках банків знаходилося 287 млн грн об’єднаних громад, з яких 205 млн знову ж припадало на ОТГ з Дніпропетровщини.
Субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій
Субвенція універсальна та включає все: від енергозбереження, будівництва, газифікації, придбання обладнання до ремонту доріг та погашення заборгованості місцевих бюджетів, що виникла при використанні попередніх субвенцій.
Під поняттям "окремі території" маються на увазі окремі населені пункти, які потрапляють у сформований перелік.
Розпорядником субвенції визначено Мінфін, але який принцип розподілу? Для цього формується окрема комісія. До неї входять члени Комітету Верховної ради з питань бюджету, які відбираються за рішенням цього ж Комітету, а також представники Мінфіну.
Чисельність депутатів парламенту складає не менше 50% складу комісії. Наразі Комітет очолює Андрій Павелко, депутат від фракції БПП.
Залишається питання, чому поза процесом залишається Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, який до цього процесу має ніби більше відношення.
Існує ризик, що субвенція розподіляється відповідно до бачення того, хто контролює Комітет з питань бюджету.
Громадянська мережа ОПОРА у 2017 році наголошувала на розподілі субвенції як елементі політичного впливу на депутатів-мажоритарників. Щоправда, тоді ще не було створено комісії з розподілу.
Джерело – Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року
Інше питання – критерії відбору проектів. Яким чином оцінювати заявки з постанови Кабміну незрозуміло, окрім трьох пунктів, що загалом описують відповідність.
А от розподіл – справа зовсім інша. Комісія з розподілу приймає пропозиції народних депутатів, облдержадміністрацій та КМДА при формуванні переліку для фінансування.
У 2015 році Держбюджетом передбачалося на субвенцію 275 млн гривень, у 2016 – 3,25 млрд гривень, у 2017 - 3,6 млрд гривень, у 2018 – 5 млрд гривень.
Наразі розподілено лише 2,1 млрд гривень. Залишається питанням наскільки у 2019-2020 на субвенцію впливатимуть депутати-мажоритарники та вибори 2019 та 2020 років.
ДФРР
Іншим джерелом отримання коштів для фінансування місцевих заходів є ДФРР (Державний фонд регіонального розвитку).
Об’єм коштів на ДФРР регулюється Бюджетним кодексом та має становити не менше 1% обсягу доходів загального фонду проекту Держбюджету. Ціна питання доволі непогана: у 2015 році це 2,9 млрд гривень, у 2016 – 3 млрд гривень, у 2017 – 3,5 млрд гривень, у 2018 – 6 млрд гривень.
За ці гроші має бути реалізовано 3295 проектів у регіонах за 4 роки.
Цікавою є інформація з презентації "Державна підтримка розвитку об’єднаних територіальних громад: ДФРР та субвенція на формування інфраструктури ОТГ", згідно з якою держава за три роки недодала регіонам коштів ДФРР на 9 млрд гривень!
Джерело: Мінрегіон, презентація "Державна підтримка розвитку об’єднаних територіальних громад: ДФРР та субвенція на формування інфраструктури ОТГ"
Кошти фонду витрачаються на регіональний розвиток, під яким мається на увазі, насправді, широке коло питань.
Це сфери освіти, охорони здоров’я, спорту, водопостачення та водовідведення, культури та дорожньої інфраструктури.
Подавати проекти мають право як місцеві ради, так і місцеві адміністрації та центральні органи виконавчої влади. Одна з основних вимог – співфінансування заявника, що є, до речі, і одним з критеріїв оцінки.
Ідея ДФРР проста – допомогти територіям розвиватися, зробивши наголос на економічному зростанні. Про це свідчать, хоча б, критерії оцінки проектів, економічні ефекти в яких оцінюються найвище. Чи реалізовується це на практиці – окреме питання.
Розподіл коштів ДФРР здійснюється за наступною схемою. Проекти подаються регіональним комісіям, які створюють ОДА та КМДА.
Після оцінки державні адміністрації формують перелік відібраних проектів, які подають Мінрегіону.
Мінмолодьспорт погоджує "спортивні" заявки, після чого комісія при Мінрегіоні проводить остаточну перевірку. Сформований перелік проектів передається Кабміну для затвердження.
Такий порядок немов унеможливлює нераціональне використання коштів. Але залишається багато білих плям та території для маневру. Це стосується, в першу чергу, економічного характеру проектів.
Джерело – Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року
Ще на етапі оцінки проектів на рівні облдержадміністрацій викликає запитання об’єктивність оцінювання. Регіональні комісії мають містити у своєму складі не більше 1/3 представників від органу, який її створив (тобто ОДА), та не менше 1/3 представників громадських об’єднань.
Але сам процес формування комісії є внутрішньою процедурою адміністрації.
Підібрати лояльний склад доволі просто, тим більше, що громадськість не проявляє значного інтересу до розподілу коштів фонду.
Місцеві ради самостійно теж не зацікавлені у критиці розподілу через одну просту причину – шанси виграти проект це тільки зменшує.
ДФРР у областях можна розглядати і як засіб впливу регіональної влади, а саме ОДА, на місцеві влади. Кошти фонду можуть виступати інструментом стимулювання "своїх".
Залишається і проблема розуміння на "що" необхідно витрачати кошти ДФРР.
Наприклад, Володимир Гройсман наприкінці 2017 року заявив, що дитячі садки мають стати пріоритетом проектів ДФРР, і до 2020 року черга до садків має бути знята.
Просто для довідки, давайте поглянемо на народжуваність в Україні. За даними Держслужби статистики пік народжених за останні десять років припав на 2012 рік (520 тисяч дітей). 2013 року зменшення – 503 тисячі дітей, а далі – різкий спад.
Діти 2012 року народження зараз закінчують дитячі садки та підуть до школи у 2018-2019 роках. Можна припустити, що "пікове плато" народжуваності з 2008 року викликало нестачу у садках. Але тепер завдання – не просто будувати садки, а вирахувати їхню необхідність через кілька років.
В іншому разі отримаємо стару проблему – гроші витрачено, приміщення побудовано, зарплати платимо, а дітей немає.
Субвенція на інфраструктуру ОТГ
Ще одна цільова субвенція з широким полем використання. Вона виділяється виключно ОТГ з 2016 року, коли почали повноцінно функціонувати перші об’єднані громади.
Кошти передбачено законом "Про добровільне об’єднання територіальних громад". За три роки виділено 4,4 млрд гривень.
Субвенція направлена саме на підтримку сільських територій - розмір субвенції враховує площу громади та кількість сільського населення.
У 2018 році між 665 ОТГ, утвореними у 2015-2017 роках, буде розподілено 1,9 млрд гривень. Середній розмір субвенції на одну ОТГ зменшується – збільшення обсягу коштів не встигає за швидкістю створення нових ОТГ.
Субвенція покриває такі питання, як: адміністративні послуги, будівництво та ремонт доріг, реконструкцію будівель, закупівля транспорту, зокрема для підвезення дітей до школи, тощо.
Але влада залишила за собою право впливу на розподіл коштів, що є логічним. Застосовано проектний підхід, коли ОТГ вже "мають" закладені на них кошти (і знають про їх обсяг), але узгоджують їх використання.
Одразу заявки подаються для висновків до ОДА, після чого, разом з висновками, передаються комісії при Мінрегіоні.
Хоча вплив центральної влади та можливість нераціонального використання коштів самими ОТГ тут мінімізовано, залишається можливість скоректувати використання коштів.
Цікавим є те, що ОТГ не поспішають подавати проекти, тягнучи до останнього. Строк подачі проектів на розгляд комісії при Мінрегіоні – два місяці з дня набрання чинності постановою Кабміну щодо розподілу субвенції на рік.
Наприклад, цього року проекти мали подавалися до 4 червня. Але на 25 травня з 665 ОТГ подали заявки лише 104.
Джерело: сайт decentralization.gov.ua
Кошти на будівництво футбольних полів
На розвиток спорту спрямовуються кошти бюджетної програми "Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям у регіонах України".
Загальна вартість програми відносно невелика, порівнюючи з попередніми джерелами фінансування: 270 млн гривень у 2017 році та 370 млн гривень у 2018 році.
У вересні 2017 року Кабмін затвердив відповідний порядок, який, зокрема, визначав, що пропозиції щодо фінансування подаються місцевими радами, адміністраціями, іншими органами державної влади та держпідприємствами.
Часу на таку подачу відводилося 10 робочих днів після набрання чинності (тобто, з 27 вересня по 10 жовтня). Пропозиції далі відбиралися комісією Мінрегіону, до речі, тепер без участі Мінмолодьспорту.
У 2017 році фінансування отримали 327 проектів, але, на січень 2018 профінансовано 298 проектів на загальну суму 243 млн гривень.
Інформації про розподіл коштів у 2018 році або про новий порядок на 2018 рік не вдалося знайти.
У 2017 році найбільше заявок – аж 66, припало на місто Київ. Київській області затверджено ще 14 об’єктів. Інші області отримали значно меншу підтримку. Наприклад, друга за кількістю проектів Івано-Франківська область – 19, третя Львівська – 18.
Джерело – Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року
Субвенція на розвиток медицини у сільській місцевості
З 2017 року бюджет передбачає окрему субвенцію на здійснення заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості.
Загальна сума субвенції на 2 роки становить 5 млрд гривень, більша частина яких (4 млрд) виділена у 2017 році.
Оскільки постанова Кабміну прийнята 6 грудня та вступила в силу 20 грудня 2017 року, то кошти перенесено на 2018 рік.
Додаткове виділення грошей відбулося лише у червні 2018, коли урядом затверджено чергову постанову.
Субвенція покриває коло питань, пов’язаних з підтримко сільської медицини – будівництво, придбання обладнання, забезпечення фахівців та телемедицини. Передбачається і співфінансування з місцевих бюджетів у розмірі 10%.
Графік 1. Розподіл коштів субвенції на розвиток медицини у сільській місцевості на 2017 рік за облястями.
Джерело: сайт decentralization.gov.ua
Цікавим моментом є принцип розподілу. Субвенція виділяється згідно кількості сільського населення, що проживає в області.
В результаті отримуємо вище приведений розподіл коштів на 2017 рік. Далі, ОДА у місячний строк подають пропозиції до Мінрегіону, які розглядаються комісією. Комісія формується Мінрегіоном за участі МОЗ та інших зацікавлених сторін.
На серпень 2018 року розподілено лише 1,5 млрд гривень на 310 проектів. У 9 областях досі не фінансуються проекти. Найбільше коштів отримали Рівненська, Полтавська, Хмельницька та Одеська області.
Джерело – Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року
Можливість об’єднаних громад отримати ресурси для розвитку з державного бюджету насправді має враховувати кілька факторів.
Так, таких джерел стало більше, і існує тенденція до збільшення видатків на регіональний розвиток та децентралізацію.
Розподілом коштів займається центральна влада та залишається вагомим вплив облдержадміністрацій.
Централізований контроль є засобом протидії нераціональному використанню ресурсів. З іншого боку, існує ризик його перетворення на інструмент тиску та політичної підтримки "своїх" місцевих рад.
Цьому сприяють непрозорість та неврегульованість окремих аспектів розподілу коштів. Більшості місцевим громадам в таких умовах просто не має змісту виступати проти, оскільки критика зменшує шанси на отримання фінансів.
Кошти на розвиток самоврядування є. Насправді, Україна вже давно стоїть перед іншою проблемою. Не "як знайти гроші", а "як правильно витратити".
