"Все відбувається дуже несистематизовано": Юристка Transparency International Ukraine Наталія Січевлюк про неефективну конфіскацію російського санкційного майна

Автор: Ольга Прокопишина

На тлі розмов про майбутню передачу західними партнерами Україні суверенних активів РФ, що за різними оцінками становлять від $300 до 500 млрд, БізнесЦензор розпитав у юристки Transparency International Ukraine Наталії Січевлюк, що спеціалізується на питаннях конфіскації, що відбувається з російським підсанкційним майном і чому в Україні воно інколи "зникає" десь між українськими Кабміном та Фондом держмайна.

Ще влітку 2023 року президент України Володимир Зеленський підписав закон "Щодо оптимізації структури Фонду державного майна України", чим розпочав продаж  російських активів на користь України. Цей процес відбувається наступним чином:

• Рада національної безпеки та оборони (РНБО) приймає рішення про застосування санкції до певної особи шляхом блокування її майна;
• Президент підписує указ, що вводить у дію це рішення РНБО;
• Після цього Міністерство юстиції звертається до Вищого антикорупційного суду (ВАКС) із заявою щодо застосування санкції до особи у вигляді стягнення активів у дохід держави;
• Коли рішення ВАКС набирає чинності, Кабінет Міністрів визначає суб'єкта (виконавця), порядок та спосіб стягнення майна.

 ФДМУ має реалізовувати підсанкційні активи виключно через публічні електронні аукціони у Prozorro.

Кошти від їх продажу мають перераховуватись у спеціальний Фонд ліквідації наслідків збройної агресії РФ проти України.

Незважаючи на функціонал Фонду держмайна, паралельно російськими активами займається і Нацагентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА).

В Україні за рішенням РНБО персональні санкції застосовані до майже 9 тисяч осіб та понад 5,6 тисячі компаній, причетних до РФ. Втім маємо на сьогодні лише 31 рішення ВАКС щодо конфіскації майна. А у реєстрі санкційного майна ФДМУ зазначено лише 20 кейсів.

БізнесЦензор поговорив з юристом Transparency International Ukraine Наталією Січевлюк, яка спеціалізується на питаннях конфіскації, про те що відбувається з російським підсанкційним майном і чому в Україні воно інколи "зникає" десь між українськими Кабміном та Фондом держмайна.

- Чому АРМА залишили управляти російськими активами?

- Уряд не приймав окремих рішень про визначення АРМА управителем російських активів, як це визначено законом про ФДМУ. До АРМА надходили арештовані активи, які перед цим фігурували в кримінальних провадженнях. Цих активів доволі багато. Як виявилось, в нас поширена практика: арештовують актив, щоб його не було відчужено. І потім стосовно нього відкривають санкційну справу. Якщо порахувати з 31 справи, які були розглянуті ВАКС, близько половини активів фігурували в кримінальних провадженнях. Тобто багато активів АРМА отримала ще до того, як з’явилось санкційне законодавство.

Стосовно питання чи варто довіряти АРМА активи, залишати там майно, що опинилось в їх управлінні. Не варто. Сама АРМА як орган не управляє, вона шукає управителів через проведення конкурсу, іноді активи надовго зависають в АРМА перш ніж вони отримають управителів і таким чином втрачають цінність. Стають менш привабливими.

- Але ж склалася зараз схожа ситуація і з активами, що мали б потрапити до ФДМУ. Там також дуже багато активів "зависло". Ніби активи вже під санкціями, але і до управління ФДМУ не потрапили. Можете пояснити чого так відбувається?

- Треба розуміти, що Фонд держмайна також не був створений, щоб управляти російськими активами. Коли уряд вирішував кому ж передати ці активи, бо було безліч варіантів, на Фонді зупинились як на самому ефективному серед претендентів. Сам процес ще не досконалий.

Зараз є норма законодавства, що тільки Фонду мають передавати активи, але все рівно були окремі кейси, наприклад, з майном Януковича, коли його активи розділили між трьома органами – Фондом, Міністерством культури та Міністерством юстиції. Чому уряд прийняв таке рішення до кінця незрозуміло, цей процес не є прозорим.

Можна пояснити лише участь Міністерства культури: у Януковича було багато предметів історичної та культурної цінності в резиденції Межигір’я, цими активами реально має опікуватися Мінкульт.

Така ж історія була з активами Московської біржі, які були передані Національному банку. Проте за законом всі активи мають спочатку переходити Фонду. Хоча, на нашу думку, треба передбачити щоб в окремих випадках Фонд міг звертались до уряду, щоб актив, яким вони не можуть ефективно управляти, був переданий іншому уповноваженому органу.

- На початок грудня понад 200 об’єктів нерухомості, транспорту, корпоративних прав, залишаються непереданими до ФДМУ, уряд не прийняв щодо них рішення. Чим загрожує таке затягування? Може таке відбутися, що деякі з цих активів розпорошаться, не дочекаються реалізації, врешті зникнуть?

- Такі ризики звісно є. Насамперед мова йде про втрату привабливості, цінності для потенційних покупців, все ж таки процес реалізації активу досить довготривалий. Потрібен час щоб переєструвати право власності, скасувати арешти, якщо вони є. Коли актив переходить від АРМА до ФДМУ арешт сам собою не знімається, ще багато етапів має пройти актив для приватизації. Наприклад, глибоку інвентаризацію. Є підприємства, які були конфісковані в межах санкційних справ, які мають борги і відповідно чим довше воно простоює, тим більше наростають ці борги. І воно стає менш привабливим.

- Чи можна говорити про те, що таке затягування інколи робиться свідомо, що щось не потрапляє до ФДМУ, зависає, що там є корупційна складова?

- Для мене це виглядає більше як недостатньо організована робота, брак компетенції, міжвідомчої взаємодії. Я поки що не беруся говорити про те, що там можуть бути якісь корупційні схеми. Це просто новий механізм, санкційні справи в нас з’явились лише після повномасштабного вторгнення. Напрацьовуються процедури, це просто помилки на яких вчаться наші уповноважені органи, вони мають справу з новим процесом.

- Це виглядає так, що немає узгодженого порядку і по кожному окремому активу уряд приймає інше рішення. Немає визначених строків, коли уряд повинен прийняти рішення стосовно подальшої долі активу. Такий ручний механізм виправданий?

- Звісно треба приймати акти, порядки, які б прописували етапність, строки, щоб були правила гри. Це полегшить задачу і виконавчим органам, і громадськості дозволить контролювати та моніторити, бо зараз, коли немає нормального законодавчого регулювання, неможливо навіть запитувати інформацію. Ми не можемо впертися в строки, в правила, щоб звернутися з запитом до Фонду чи до Кабміну і запитати - чому не були передані активи? Коли вони будуть передані? Все відбувається дуже несистематизовано. Незрозуміло, де відбувається заминки, чим керується Кабмін. Мало інформації, немає звітності. Це треба виправляти.

- На грудень 2023 року в Україні були застосовані санкції до майже 9 тис осіб, та понад 5,5 тис компаній, пов’язаних з РФ. І маємо ми лише 31 рішення ВАКС щодо конфіскації майна. А у реєстрі санкційного майна ФДМУ взагалі зазначено лише 20 кейсів. Чому повільними темпами йдуть справи, де вони застрягають?

- У ФДМУ зараз лише 20 кейсів, бо не всі активи були передані чомусь. Зі сторони Кабміну є затримка в прийнятті рішення, складно сказати чим вона обґрунтована. Можливо, Кабмін перш ніж приймати рішення радиться з зацікавленими органами і, можливо, там є процеси, про які ми не знаємо. Цифри 9 тис та 5,5 тис компаній – насправді багато.

Санкції накладаються РНБО за закритою процедурою. Звісно там є певна доказова база. Але накласти санкції за рішенням РНБО значно простіше ніж почати процес з конфіскації майна.

Коли наш Мін’юст, який уповноважений звертатися до ВАКС, готується до початку нової справи, він повинен бути готовим на 100%, з доказами щодо причетності людини до дій путінського режиму. Зараз, наприклад, розглядається справа щодо VS Energy. Гігантський масив активів, що зосереджений в руках росіян в Україні. Ця велика група володіє і готелями, і обленерго, і торговими центрами. Там більше ніж 150 томів справи. Справа слухається з червня. В справі бере участь понад сто третіх осіб, там, доречі, і Коломойський, і безліч інших людей, які зацікавлені в тому, щоб захиститися від того, що вони пов’язані з російським бізнесом. Це купа годин часу суду.

В ході розгляду справи, як би не був підготовлений Мін’юст, вимагаються додаткові докази, збирають доопрацювання певних фактів. Цим займається Мін’юст зі своїми обмеженими ресурсами, вони не можуть подавати швидше чи більше позовів у санкційних справах. Вони перейшли до фази, коли подають позови стосовно великого бізнесу і там багато роботи. І Мін’юст, як і решта установ, що займається конфіскацією російських активів в Україні, не були готові до такого масиву роботи. Вони подають здебільшого до тих осіб, що вже фігурували в кримінальних розслідуваннях, стосовно них є певні докази у наших правоохоронних органів. Часто це є базою для Мін’юсту ініціювати санкційну справу і йти з нею до ВАКСУ.

- Наприклад, Дерипаска був фігурантом кримінального провадження, не через те, що він співпрацює з країною - агресором, а через порушення користування надрами. Це виглядає основним обвинуваченням проти нього до сих пір. Такі моменти саме через великий обсяг роботи?

- Співпраця з російськими підприємствами і приватними особами у нас не була по факту заборонена до повномасштабного вторгнення. Відповідно до росіян в українському бізнесі не було посиленої уваги зі сторони правоохоронних органів. Усі ці справи проти Дерипаски та купи російських олігархів не могли відкриватися просто через співпрацю з РФ.

Навіть зараз важко доводити ці злочини. Тому значно простіше відкрити справу та накласти арешти на майно на підставі, наприклад, ухилення від сплати податків. В нас більшість справ, в межах яких були арештовані активи, а потім стягнуті в санкційних справах, через економічні злочини. Це процедурно легше. Там не надумані підстави, є майнові злочини.

- А у країнах Західної Європи, в США, існують механізми накладання санкцій, їх оскарження. Чи є шанси у таких знакових фігур як, наприклад, Михайло Фрідман, оскаржити санкції проти себе? Можемо ми говорити, що в будь-якому разі питання санкцій більше політичне ніж юридичне?

- Загалом санкції самі по собі це засіб політичного впливу. У Фрідмана та інших підсанкційних осіб є можливість оскаржити санкції проти себе. Бо хто б це не був, основоположні права людини мають бути забезпечені. Але я, наприклад, не знаю випадків, коли особи були настільки явно залучені до економічної підтримки агресії, мали зв’язок з політичною верхівкою країни-агресора і успішно оскаржили санкції. Ось лише Янукович зміг і по факту це не мало для нього практичного значення, бо вже були застосовані інші санкції.

Можемо згадати справу Абрамовича, який все судиться і не може зняти санкції. Хоча він і відчужував майно, і пропонував перерахувати допомогу Україні, щоб з нього зняли санкції, як вуж на пательні крутиться, безрезультатно. Були випадки коли відчужували повністю бізнеси російського підприємця і тоді знімали санкції. Я таких випадків один-два нарахую. Проте вони не стосувались представників великого бізнесу, що був задіяний у військовому виробництві.

Були випадки , коли знімали санкції проти родичів. Наприклад, суд скасував санкції проти матері Пригожина – Віолетти Пригожиної. В рішенні зазначили: бути родичем підсанкційної особи не є підставою для накладення санкції.

В нас люди часто думають, що бути росіянином достатньо, щоб потрапити під санкції США. Але це так не працює. Там детально підходять кого вони включати в санкційні списки. У випадку Фрідмана дуже небагато шансів зняти санкції. Коли додають у санкційний список, збирають докази, щоб бути впевненими – ця людина туди потрапила не помилково.

- В Україні та в країнах-партнерах відрізняються санкційні списки осіб. Раніше в НАЗК визнавали, що списки несинхронізовані. Що в нас одні персони під санкціями, а в країнах ЄС , США– інші. І в НАЗК зазначали ніби це нічим не загрожує, це нормально. І не потрібно його синхронізувати. Ви з цим погоджуєтеся?

- НАЗК не той орган, який мав би займатись санкційною політикою і який має хоч якусь компетенцію у цих питаннях. З самого початку, коли вони вирішили займатись санкційними справами вже були застереження, що це далеко не найкращий вибір. Адже ці повноваження НАЗК жодним законом не передбачені.

Синхронізовані списки важливі. По-перше, це сигнал для всіх - Україна з її партнерами діятиме спільно, однією коаліцією бореться проти російських активів, бізнесменів, політиків, військових. Якщо особа не є під санкціями в якійсь з країн-партнерів, вона має можливість винести активи в більш дружню до РФ юрисдикцію.

Навіть в Україні може бути така ситуація, у нас є актив російського олігарха, який не під санкціями, і він користуючись можливістю, цим вікном, коли він ще не під санкціями, просто вивести цей актив. Чим довше країни не синхронізують санкції, тим більше вони дають можливостей особам заховати статки. Насправді безліч можливостей зараз у росіян уникнути гіпотетичної конфіскації.

Дуже важливо, що б існувала загальна політика, централізований механізм прийняття рішень стосовно санкційних пакетів. Його зараз немає. І я не знаю про комунікацію на рахунок цього нашого Міністерства закордонних справ, чи РНБО з нашими західними партнерами, це неправильно. Це має бути серед пріоритетів зовнішньої політики.

- Коли ми запитували чому, наприклад, в Україні Портов, Клюєв, Сівкович не під санкціями, в НАЗК висловлювали думку, що якщо людина є громадянином України, що виявився колаборантом, це справа Кримінального кодексу і треба ним керуватись. Чи ви погоджуєтесь з тим, що зрадниками - громадянами України мають займатись правоохоронці виключно в рамках кримінального провадження?

- Я не погоджуюся, хоча бачу тут певну логіку. Мали б конфісковувати активи таких громадян за кримінальними провадженнями, це є більш надійним варіантом з точи зору потенційного оскарження конфіскацій чи в міжнародних, чи в національних судах. Бо санкційний механізм новий, недостатньо відпрацьований.

Але якщо ми не включаємо Портнова, Клюєва, Сівковича в Україні до санкційних списків, коли вони включені в США, в ЄС, в інших країнах -партнерах, на тих підставах, що були колаборантами та підтримували російську повістку, це виглядає непослідовно з боку української влади. Вони повинні бути в наших санкційних списках. А їх активи в ідеалі мають бути конфісковані в межах кримінальних проваджень.

Оскільки в такому випадку менше ризиків, що конфіскація може бути успішно оскаржена. Але я не бачу причин не конфісковувати їх активи і в межах санкційних справ, оскільки в цьому випадку все відбувається значно швидше. Чому ми не могли дотиснути конфіскацію Януковича в кримінальному процесі, хоча в санкційних списках він в нас дуже давно, натомість конфіскували в межах санкційного провадження дуже швидко, лише за місяць?

В кримінальному процесі інший стандарт доказування, там потрібно набагато більше роботи проробити, для того, щоб добитися судового рішення. В санкційному процесі судді теж роблять титанічну роботу, але це значно легший механізм з точки зору швидкої реакції і винесення рішення. Портнов і інші поплічники режиму Януковича мають бути під санкціями. Їхнє майно може бути конфісковане як в межах кримінального провадження, так і санкційного. В першому випадку це буде більш надійно, в другому – швидше.

- Портнов останній рік веде в Україні активні судові тяжби проти громадських діячів, проти журналістів. Наприклад, судиться з БізнесЦензором зараз, оскаржує те, що згадувався як проросійський політик та колаборант. В Україні на нього працює пул юристів, для чого він ініціював таку активність в судах, яка логіка в його діях? Він думає, що якщо він виграє процес проти журналістів в Україні, це йому допоможе зняти американські санкції?

- Як юрист я можу сказати, що згадка Портнова як проросійського політика точно не була підставою для накладання на нього санкцій, там все набагато серйозніше. Портнов намагається показати громадськості і гіпотетично судовим органам, правоохоронцям, політичній верхівці в Україні, що він просто так не буде сприймати обмежуючі заходи проти себе. Мені здається, він хоче показати, що готовий виборювати свій статус незалежної політичної особи. Можливо він це робить для залякування. Чи може це використовуватись для зняття санкцій в США? Ну вони можуть це подати як аргумент, але він точно не буде вирішальним. Мені це виглядає таким собі "опудалом" для гіпотетичних майбутніх позовів проти нього з боку Мін’юсту, він хоче показати, що в нього є команда, є юристи, які будуть займатися його питаннями, що це не буде простий баттл в суді.

- Чи можна сказати, що у Портнова залишилися "свої люди" в суддівському середовищі, які його підтримають? Він, наприклад, виграв справу проти ЦПК в першій інстанції?

- Я не можу це коментувати, не заглиблювалась в цю справу. Але можу сказати, що це не рідкісне явище, коли політики оскаржують згадки про себе в розслідуваннях громадських організацій чи в ЗМІ.

- Як ви думаєте, чому проти Портнова, проти Клюєва немає українських санкцій? Людина навіть після повномасштабного вторгнення заїжджала в Україну, якийсь час тут перебувала, потім спокійно виїхала.

- Мені не зрозуміло чому. Не можуть зібрати докази? Але в США, в ЄС зібрали докази достатні, щоб накласти санкції. Чому ми в Україні, яка має бути прикладом для своїх партнерів, ініціатором санкцій проти поплічників Януковича, підтримувачів режиму Путіна не можемо зібрати доказів? Для мене незрозуміло. Я не можу це пояснити.

- Останнім часом багато розмов у західних ЗМІ про конфіскацію російських активів, їх передачу Україні, можемо ми говорити про те, що у близькій перспективі нам можуть передати конфісковане майно РФ? Що для цього зараз має зробити Україна? Чи Захід сам має створити механізми передачі? Чи ця передача виключно поки на рівні розмов?

- Це вже точно не на рівні розмов, бо були прийняті певні законодавчі ініціативи. Наприклад, в Канаді ще в 2022 році був прийнятий механізм конфіскації майна підсанкційних російських осіб. Інше питання, що поки Канада жодного разу не наважилися його застосувати. Такі самі законодавчі ініціативи були і в США стосовно суверенних активів, так і активів приватних осіб. Теж поки не були підписані президентом.

Треба розуміти, що в дискусії про передачу мова йде передусім про суверенні активи. Бо в кожному окремому випадку з приватними треба доводити відповідальність власника, що він заслуговує покарання у вигляді конфіскації активів, це дуже ресурсозатратний процес.

Якщо говорити про Росію як державу і її суверенні активи, то тут з правової точки зору питань співмірності відповідальності Росії за злочини, що вона вчинила проти України не постане. Тому чисто юридично більш реально стягнути суверенні активи.

Напочатку вторгнення і ЄС, і Канада, і інші країни були більш схильні обговорювати передачу приватних активів, бо не хотіли втрачати репутацію країн, яким можна довіряти суверенні активи держав. Були такі фрази, що вони не хочуть робити з фінансової системи своєї країни зброю. Не хотіли наражатись на небезпеку, що їм перестануть довіряти кошти інші країни, якщо вони наважаться на конфіскацію російських активів.

А зараз, коли Конгресом США не була підтримана допомога Україні, США ініціювало розмови з партнерами в ЄС стосовно суверенних російських активів. Вони стомились допомагати зі своєї кишені, коли в них на території заморожено, хтось каже $300, хтось - $500 млрд.

Ми аналізували наскільки передача суверенних активів поширена практика, бо є Доктрина суверенних активів, яку не можна порушувати, яка передбачена ООН. Насправді прецеденти були. Зокрема у 2021 році Байден ухвалив рішення про конфіскацію активів центробанку Афганістану. Це було політичне рішення, яке звісно опиралося на законодавство. Але я не бачу різниці, щоб визнати Росію державою-терористом і конфіскувати її активи. Ця тема зараз активізувалася.

Від нас як від країни вимагається надати гарантії, що ці кошти, що будуть нам надходити від російських активів, будуть витрачатися нами прозоро, на ті цілі, на які вони будуть надаватись. Нам треба забезпечити прозорий, підзвітний процес використання коштів.

- Ніби про військову допомогу, що США надавала Україні, були звіти, що все було прозоро, за призначенням використано. Цей механізм працює, тобто вони можуть контролювати наших чиновників?

- Стосовно військової допомоги я нічого не можу сказати, не досліджувала яку форму підзвітності обрали наші чиновники в межах військової допомоги. Якщо говорити про російські активи, у нас був створений Фонд ліквідації наслідків збройної агресії РФ. Цей той фонд, куди заходять гроші від санкційних справ, від справ про примусове вилучення, від справ російських державних активів.

Так, активи двох російських банків, що примусово були вилучені, перерахували у цей фонд. Фонд мав би бути підзвітним та прозорим, але, нажаль, навіть в межах наших коштів від українських судових справ, немає відкритої інформації. Щоб зрозуміти скільки коштів зайшло та на що вони були витрачені, треба надсилати десятки запитів у цей фонд, до Казначейства.

Україні треба бути ініціатором процесу передачі, погоджуватися на компроміси. Якщо нам передадуть активи, ми не зможемо ними розпоряджатися без звітування та можливо певного погодження на що кошти будуть витрачені. Навіть зараз коли почалася дискусія у будь-яких заявах, на сайті Ради Європи, завжди йдеться про те, наскільки важливим є налагоджений механізм використання коштів. Європа може бути не дуже готова, щоб кошти йшли на воєнні потреби України. Наприклад, США захочуть, щоб вони йшли тільки на відбудову. Це треба вже зараз обговорювати, щоб в подальшому ще більше не затримувати цей процес і мотивувати наших партнерів швидше ухвалювати політичні рішення.

24 січня Комітети Сенату та Палати представників Конгресу США схвалили конфіскацію заморожених російських активів та передачу їх на відновлення України. Тепер за документ мають проголосувати повним складом обох палат Конгресу і потім його має підписати президент США Джо Байден.