Очільниця Ради економічної безпеки Ілона Хмельова: "Послаблення санкцій проти Росії – недобрий сигнал"

Автор: Ольга Прокопишина, Михайло Орлюк

США вперше ослабили санкції щодо російської нафти та скасували частину обмежень, накладених на режим найближчого соратника Володимира Путіна – білоруського диктатора Олександра Лукашенка. Країни Євросоюзу досі не можуть затвердити 20-й пакет санкцій проти Росії, який Єврокомісія сподівалася ухвалити до четвертої річниці повномасштабної російської агресії проти України.

Водночас Росії вдається обходити запроваджені раніше обмеження, а російські дрони та ракети, що щодня атакують Україну, досі містять компоненти західного виробництва. 

Про те, що відбувається з антиросійськими санкціями, та про їх ефективність БізнесЦензор поговорив з очільницею незалежної організації "Рада економічної безпеки України", експерткою у сфері міжнародного права Ілоною Хмельовою.

– Ви спеціалізуєтесь на застосуванні проти РФ західних санкцій? Чи також відслідковуєте, як Україна застосовує санкції проти російських юросіб, фізичних осіб, відслідковуєте механізм націоналізації майна підсанкційних осіб в Україні? 

– Ми працюємо з усім спектром санкцій, які спрямовані проти РФ. Але намагаємось фокусуватись на тих, що матимуть вирішальне значення на полі бою, зокрема на російському військово-промисловому комплексі.

Наші розслідування стають основою для запровадження як західних, так і українських санкцій. Ми є частиною експертної урядової групи при Міжвідомчій робочій групі з питань реалізації державної санкційної політики.

– Могли б ви розповісти, як працює механізм запровадження санкцій? Ви подаєте результати ваших досліджень, наприклад, до СБУ, що є однією зі структур, що ініціює санкції в Україні?

– Ми дуже тісно співпрацюємо з Кабінетом Міністрів, Офісом Президента, з міжвідомчою робочою групою (МРГ), де представлені всі ключові державні інституції, які працюють у санкційній політиці. І при МРГ створена експертна група,  куди, зокрема, входить Рада економічної безпеки України.  Там ми представляємо свої напрацювання разом з іншими організаціями, і після розгляду експертної групи матеріали можуть передаватися далі на відповідальні органи влади і потім на розгляд РНБО. Інколи безпосередньо звертаємось до відповідальних органів. 

– Наприклад, до СБУ? 

– Так, все залежить від того, яка тематика розглядається. Ми намагаємося бути на зв'язку з усіма суб'єктами. 

– Тобто у Кабміну, у СБУ існує певна спеціалізація у питанні санкцій?

– Відверто кажучи, було б добре, якби у них була постійна спеціалізація. Поки ми її не бачимо. Просто коли ти тривалий час працюєш в контексті санкційної політики, то розумієш, що ця інституція зараз готує певний тематичний санкційний пакет, або досліджує певну частину ВПК Російської Федерації,  і можна вчасно передати відповідні матеріали. 

Наприклад, ми виявили залежність РФ від імпортних верстатів з числовим програмним керуванням (ЧПК). Це обладнання подвійного призначення, що використовується, зокрема, для виробництва ракет, дронів, основних засобів ведення війни. Нам вдалося домогтися санкцій щодо цих верстатів. Але ми самостійно обираємо предмет досліджень.

– В Україні існують різні інституції, що задіяні в санкційній політиці. Є окремий радник в Офісі Президента,  різні міжвідомчі групи, але все одно часто говорять про відсутність синхронізації українських та зарубіжних санкцій, що робить їх менш ефективними, зокрема у питанні обходу обмежень.

– Така проблема існує. Є навіть рішення Ради Національної безпеки і оборони, введенні в силу указами Президента, що необхідно активізувати роботу у напрямку синхронізації санкцій.

Бо якби санкції були запроваджені всіма державами більш-менш синхронно, було б набагато легше їх координувати. А оскільки санкції дуже часто запроваджені спорадично, виникають шляхи для обходу, складнощі з виконанням.

Мені здається, що причина також у тому, що інколи західні держави не мають повної довіри до українських санкцій, на жаль. 

– Така недовіра має підґрунтя?

– У них дуже високий поріг доказування.  Ми інколи приїжджали, казали: "Ось, у нас є такі матеріали, дані з відкритих джерел". Вони кажуть: "Ні, ми не можемо це використати для запровадження санкцій, ми не хочемо, щоб потім ці санкції були скасовані через суд". У ЄС юридичні служби працюють дуже прискіпливо.

Класичні санкції, можуть мати різні політичні та економічні наслідки для певних держав, тому і синхрозуватись всім доволі складно.

Але ми працюємо також зі сферою кіберсанкцій, тобто санкцій за кібератаки, як проти України, так і проти Європейського Союзу,  Сполучених Штатів. І там значно вищий рівень синхронізації між державами, бо це у меншій мірі політичне питання.  По-друге, для всіх країн це дуже актуальна проблема, тому все швидше рухається.

Нещодавно Європейський Союз запроваджував нові кіберсанкції проти Ірану і проти Китаю. І коли експерти почали їх аналізувати, з'ясувалось, що у США ці організації та хакерські групи перебували під санкціями щонайменше рік,  деякі – ще довше. Тобто навіть західні актори між собою дуже часто не синхронізуються.

– Ви маєте на увазі, що навіть коли санкції запроваджені, не завжди здійснюють певні дії щодо підсанкційної особи?

– Це ще одна проблема. Буває, що санкції запроваджені,  але їх якісно не імплементують в життя, тобто не забезпечують виконання.

– Ви відчуваєте, що контроль за дотриманням санкцій США став слабший, так само як і боротьба з їх обходом?

– Насправді і OFAC (Управління з контролю за іноземними активами, підрозділ Мінфіну США, – ред.), й інші ключові органи, які слідкують за виконанням санкцій і експертного контролю, функціонують.

Питання в тому, наскільки у керівництва Сполучених Штатів є політична воля для імплементації санкцій. Були адміністрації, що дуже ретельно стежили за імплементацією санкцій. Були такі, що ні.

Але сама здатність Сполучених Штатів слідкувати за імплементацією санкцій найвища серед усіх держав. Існує велика прив'язка до долара, залежність від американської економіки.

Ще на початку цієї адміністрації Трампа сталась певна переорієнтація: ті команди, що займались російськими санкціями, почали більше приділяти уваги антиіранським або антикитайським санкціям.

Загальною проблемою і для ЄС, і для Сполучених Штатів у напрямку контролю дотримання санкційних обмежень часто є те, що просто людей не вистачає. Ми постійно чуємо скарги, наприклад, у EEAS, у Службі зовнішніх зносин Європейського Союзу, що людей, які б слідкували за дотриманням санкцій, значно менше, ніж обсягу роботи.

– У Вас не склалось враження, що останнім часом санкційні механізми, які мали б стимулювати Росію до припинення війни, сповільнюються? Санкції Євросоюзу, що зазвичай ухвалювались щороку до річниці повномасштабного вторгнення, в цьому році досі не ухвалили.

– Цей злощасний двадцятий пакет санкцій Європейського Союзу демонструє,  що складно знаходити компроміс навіть всередині ЄС. З іншого боку, вичерпуються ідеї, що у санкційний пакет закласти.

Кожного разу і сумно, і смішно, коли "нові" військові заводи потрапляють у новий пакет санкцій. Чому певний військовий завод в РФ потрапив у 19-й пакет, а не в 10-й? Це також гарне питання. 

Мені здається, що був втрачений момент, коли б треба було запровадити всеохоплюючі санкції, які легше відслідковувати.

З іншого боку, санкції завжди були інструментом геополітичного торгу. І послаблення певних санкцій проти Росії – недобрий сигнал. Одна з ідей, яку ми також просуваємо, щоб санкції були певною частиною  так званих гарантій безпеки для України.

Зняття санкцій буде предметом торгу під час переговорів, які, можливо, колись відбудуться. Власне не хотілося б, щоб частина санкцій була знята. Особливо ті, що стосуються  військово-промислового комплексу, новітніх технологій.

Доступ Росії до західних технологій, які дозволять розвивати їй військово-промисловий комплекс, – це величезна загроза для України.

Якщо раптом станеться нова агресія РФ проти України, хотілося б, щоб перший пакет санкцій був суперефективним, великим, а не таким, як в минулі рази. Такий базовий пакет має бути проговорений одразу і прописаний на випадок агресії.

Санкції – це також політика невизнання окупованих територій, ми розуміємо, що, на жаль, частина територій певний час залишиться окупованою. Важливо, щоб  міжнародна політика невизнання тривала.

– Чим пояснюється затримка із затвердженням 20-го пакету санкцій Євросоюзу?

Роль Угорщини, звісно, вагома, але не тільки Угорщина була причиною незатвердження санкцій. Ми бачили позиції інших невеликих держав, що заробляють на морських перевезеннях.

Вони зараз хочуть щось виторгувати для себе, якісь кращі умови. І тут складно їх засуджувати, ми розуміємо, що кожен захищає свої інтереси.

В США нещодавно був внесений законопроєкт сенаторами від демократів, і від республіканців щодо потенційного запровадження санкцій проти Угорщини. Назвали дві підстави: вони блокують рішення по допомозі Україні і далі бажають купувати нафтові продукти у Російської Федерації. 

Я думаю, що пакет ЄС все ж буде затверджений. Я вважаю, що ЄС буде ухвалювати нові пакети санкцій стільки, скільки буде відбуватися російська агресія. Ті рішення, які  вже закладені щодо обмеження російського банківського сектору, тіньового флоту, ВПК будуть розвиватися.

Цікаво буде побачити, як розвиватимуться деякі рішення з дев'ятнадцятого пакету санкцій. ЄС зазвичай  негативно ставиться до так званих вторинних санкцій. Це те, що дуже добре виходить у США.

Взагалі Китай – це умовний слон у кімнаті, якого всі намагаються ігнорувати, але він надзвичайно допомагає Російській Федерації. 

– Чи правильно я розумію, що наші західні партнери намагались уникати санкцій саме проти китайських компаній? І, можливо, це уникнення пояснює, чому санкції не так ефективні, як хотілося б?

– Тривалий час Сполучені Штати не уникали цих санкцій, тобто вони комбінували підходи. Для ЄС такі санкції досі є проблемою. Я підтримую думку, що вони все-таки не хочуть до кінця сваритися з Китаєм і хочуть балансувати.

Китай завжди дуже негативно реагує на будь-які санкції стосовно своїх фізичних і юридичних осіб, запроваджених Європейським Союзом. Дипломатичними каналами йде велика негативна реакція. І вже з цієї реакції можна зробити висновок, наскільки санкції насправді ефективний інструмент.

Ми робили велике дослідження по верстатах, які постачались в Росію. Спочатку працювали по основних постачальниках – західних компаніях, вони були ключовими в поставках. Були фірми з Німеччини, Японії, навіть була одна компанія зі Сполучених Штатів, яка потім була оштрафована на батьківщині після наших розслідувань і повідомлень.

Після введення санкцій значна частина постачання цього обладнання переорієнтувалася на Китай. Тому роль Китаю величезна.

Наприклад, у Китаї працюють дочірні підприємства  західних компаній, які  постачали верстати Росії. І Китай почав непогано запозичувати певні західні технології і сам таке обладнання виробляти. Поки що воно дозволяє створювати менш точні системи озброєнь. Але оскільки точність – не те, що дуже цікавить Російську Федерацію, китайці почали заміняти європейських виробників. Ми побачили, що компанії в Китаї, які або займаються перепродажем Росії обладнання, або прямим постачанням, мають багато зв'язків із Європейським Союзом.

Санкційна політика могла б ефективніше працювати з Китаєм. Потенційні санкції ЄС будуть надзвичайно болючими для Китаю. І якщо китайським компаніям доведеться обирати між ринком Росії і між ринком Європейського Союзу, велика вірогідність, що вони оберуть не Росію. 

Можна більш широко тлумачити статут Міжнародного кримінального суду і, власне, говорити про співучість деяких міжнародних або іноземних компаній, які свідомо постачали обладнання для виробництва зброї, або за недбалістю допускали, щоб їхні товари і послуги постачалися РФ, що призводило до воєнних злочинів, скоєних в Україні. Такі розслідування вже ведуться в деяких іноземних юрисдикціях, зокрема і в Штатах. 

Куди вони приведуть, зараз складно сказати, але мені здається, що навіть якби було декілька подібних успішних справ з приватним бізнесом, компанії замислились над співпрацею з Росією. Бо, на жаль, розраховувати на відповідальну позицію не доводиться. Крім того, країни ЄС мають імплементувати нове законодавство і порушення санкцій там стане карним діянням, і це також матиме вплив.

– Коли це законодавство буде імплементовано? 

– Насправді дедлайн для імплементації для всіх держав ЄС вже минув.  Не всі, на жаль, це виконали. Тобто лише частина держав імплементували і ухвалили закони щодо криміналізації порушення санкцій. В іншої частини вони на розгляді. Але мені здається, через рік система точно запрацює.

Україна має таке саме домашнє завдання. І нам це важливо не лише з точки зору євроінтеграції.

Загалом я думаю, що й український закон про санкції потребує змін – і в контексті європейської інтеграції,  і в контексті потреб самої України. Я за те, щоб у нас був єдиний уповноважений орган з санкційної політики. Мені здається, що Україна буде дуже довго користуватися цим інструментом для захисту себе не лише від Російської Федерації, але, можливо, і від певних інших загроз. Тому хотілося б, щоб ми кращі практики не втратили, а навпаки десь зібрали в одному місці.

– Час від часу у ЗМІ з'являються повідомлення, що санкції в Україні стали предметом корупції, що їх продають, купують. Чи дійсно в Україні може існувати якась "торгівля" санкціями?

– Інколи санкції перетворюють на політичний інструмент.  І від цього дуже хочеться якомога далі відходити.

При чому, часом перетворюють їх на політичний інструмент обидві сторони – і та, яка накладає санкції, і та, яка стає суб'єктом цих санкцій.  І саме тому ми говоримо про реформування санкційного законодавства України. Підстави для запровадження санкцій мають бути прописані більш юридично виважено.

Насправді, в українському санкційному реєстрі вже міститься обґрунтування санкцій щодо кожної підсанкційної особи. Але зазвичай це просто посилання на певний пункт закону, згідно з яким санкції запроваджено.

Чи відбувається так звана торгівля санкціями? Такі звинувачення час від часу лунають у кожній країні, де вони запроваджуються.

З іншого боку, Російська Федерація дуже багато працює на те,  щоб дискредитувати загалом санкції як інструмент захисту наших інтересів. В України досвід розвитку санкційного інструменту досить невеликий,  з 2014 року, в Штатах він існує десятиріччя.  Хочеться, щоб ми інформаційно не підривали  довіру до нього.

– Нещодавно скасували американські санкції  проти Білорусі. Проти білоруських банків, Мінфіну Білорусі, їх найбільшого виробника добрив. Як цей крок може вплинути на найближчого соратника Путіна Олександра Лукашенка? Чи зможе Путін тепер за допомогою Білорусі краще обходити західні санкції?

– Я сподіваюсь,  що частиною цієї політичної домовленості щодо послаблення санкцій були також розмови з Білоруссю про наслідки за порушення інших американських санкцій. Є санкції проти російської банківської системи, що лишаються в Штатах незмінними. 

Є думка, що у Трампа таким чином намагаються розбити певні союзи, зокрема дуже багато працюють, щоб розбити співпрацю Китаю та Росії. Чи вийде це на практиці, складно оцінити. Мені здається, що Лукашенко побудував настільки неадекватний режим, що повірити в те, що він справді хоче переорієнтуватися, дуже складно.

Я думаю, що Штати будуть зберігати російські санкції, як важіль впливу, як інструмент переговорів щодо України.

– У березні адміністрація Дональда Трампа тимчасово послабила санкції на російську нафту, дозволивши купувати застряглі на танкерах обсяги російської нафти, щоб стабілізувати ціни. Скільки наразі РФ заробить на цьому на тлі підвищення світових цін на нафту?

– Є оцінки Мінфіну США, що Росія могла заробити $2 млрд. Але я до кінця не зрозуміла як вони прийшли до такої оцінки.

The Telegraph писав про додаткових $670 млн в день. Зараз їхні прибутки від торгівлі нафтою найвищі з початку повномасштабного вторгнення. Фактично вони подвоїлись.

Ми розуміємо, що це тимчасовий заробіток і росіяни також це визнають. У розмовах з бізнесом Путін казав, що не треба "проїсти ці гроші". 

Звісно, українські сили оборони і безпеки роблять все для того,  щоб 40% потужностей для експорту нафти у Росії було знищено.  Ми їм за це дуже вдячні.

З іншого боку, хотілося б, щоб тимчасові послаблення санкцій справді були тимчасовими. А не так, наприклад, як санкції проти міжнародних активів "Лукойлу", які постійно відтерміновують.

– Ви згадували випадки, коли звертались до західних партнерів, надавали матеріали з пропозиціями для введення санкцій, і їх визнавали недостатніми. Було б цікаво дізнатися на рахунок чого були ці матеріали, які були зауваження? 

– Ми дивимося на різні типи озброєння Російської Федерації, починаємо розбирати їх на деталі. Як вони їх виробляють, які ключові заводи, ланцюги постачання.

Ми безпосередньо працюємо з європейськими інституціями, передаємо свої матеріали. Інколи зустрічаємось у Брюсселі. Йдеться і про санкційного уповноваженого Європейського Союзу,  і про їхню службу зовнішніх зносин, яка формує санкційні списки.  І завжди просимо про зворотній зв'язок. Наприклад, передаємо їм список з 50 осіб з поясненнями. Потім санкціонують з них десять.  Завжди цікаво, чому не санкціювали інших сорок. Але, на жаль, зворотній зв'язок отримати майже неможливо.

Ми зробили велике розслідування стосовно "Іскандерів". Потім частина дотичних до виробництва фізичних та юридичних осіб стали підсанкційними. Йдеться насправді про дуже різні юрособи. Існує питання – чи варто санкціонувати російські заводи, російські юрособи? Дехто каже, що російським компаніям байдуже на санкції.

Насправді санкції створюють для них проблеми із закупівлями, зі співпрацею з китайськими банками, інколи з турецькими банками.  Тобто для них це створює перешкоди.

Тому санкціонувати російські юрособи теж важливо. Для них важливі і українські санкції зокрема. Ми знаємо приклади,  коли міжнародні банки на них зважали, тому українські санкції теж впливають.