Додаткові 100 млрд від військового ПДФО: Що дозволяє місцевій владі під час війни безконтрольно освоювати бюджети
Після низки скандалів з мільйонними закупівлями речей далеко не першої необхідності на кшталт овочерізок, барабанів в укриття, піску на пляжі, реконструкцій стадіонів, озеленення, активізації ремонту міських доріг, БізнесЦезор вирішив розібратись у нових правилах "воєнного часу" для публічної системи Prozorro, що дозволяє купувати за збільшеними цінами без звітувань.
Звідки місцева влада бере гроші на стадіони та барабани?
Місцеві бюджети формуються за рахунок податків та трансфертів з державного бюджету. Податкові надходження забезпечують більшу частину всіх їхніх доходів.
Найбільшим податком для бюджетів органів місцевого самоврядування є податок на дохід фізособи (ПДФО), частина якого спрямовується до обласного та державного бюджетів, однак більша частка – 64% – лишається у бюджеті громади, де зареєстрований роботодавець.
Тому після 24 лютого 2022 року доходи громад, на території яких розташовувались військові частини, суттєво зросли, адже зросла кількість військовослужбовців, і розмір їхнього грошового забезпечення, з якого сплачується податок.
За підсумками 2022 року ПДФО з доходів військових, яке зараховувалось до місцевих бюджетів, становило 83,6 млрд грн. За січень-червень 2023 року воно сягнуло 50 млрд грн. За прогнозами аналітиків Київської школи економіки (КШЕ), впродовж цього року цілком ймовірно сягне 100 млрд грн.
Ці додаткові надходження призвели до профіциту місцевих бюджетів, який, за даними голови податкового комітету Ради Данила Гетманцева, склав 61,5 млрд грн за перші п'ять місяців поточного року. І став тим ресурсом для здійснення громадами численних мільйонних закупівель.
Обсяги капітальних видатків місцевих бюджетів у 2023 році повернулися до довоєнного рівня. Загалом у 2023 році з місцевих бюджетів планують витратити 112,97 млрд грн на капітальні видатки, з яких у січні-травні профінансовано 23,38 млрд грн.
У 2021 році капітальні видатки з місцевих бюджетів становили 113,7 млрд грн, а за січень-травень позаминулого року суттєво менше – 16,6 млрд грн.
Тиждень тому президент Володимир Зеленський на тлі скандалів навколо закупівель у регіонах звернувся до місцевої влади: "Бруківка, прикраса міст, фонтани зачекають – спочатку перемога".
Ще раніше до очільників міст та чиновників місцевого самоврядування звертався "з останнім попередженнм" голова фракції "Слуга народу" у парламенті Давід Арахамія.
"Якщо ви не зупинитесь, не припините витрачати гроші на предмети не першої необхідності, на те, що аж ніяк не наближає нас до перемоги, то парламент внесе законодавчі обмеження на період воєнного стану. Думайте", - опубліковано у телеграм-каналі Арахамії 17 липня.
Арахамія зазначав, що в парламенті активно обговорюється ідея обмежити місцевому самоврядуванню можливості розпоряджатись коштами своїх бюджетів під час війни, але зупиняє цю ідею, за його словами, очікуваний супротив місцевої влади: "ви почнете голосно кричати про "напад на децентралізацію", що "влада атакує місцеве самоврядування" та поширювати інші схожі меседжі".
У Міністерства фінансів вже готовий проєкт рішення, яке забирає у місцевих бюджетів "військовий ПДФО", пише ЕП.
Проте наразі держбюджет на наступний рік верстають без суттєвих змін щодо розподілу ПДФО із доходів військових.
Заважає ухвалити рішеннязабрати у місцевих громад "військове ПДФО" відсутність достатньої підтримки у парламенті. В минулому році, коли відомство вже намагалось ухвалити такі зміни, зіткнулось з активним протестом місцевого самоврядування.
Свій супротив вони пояснювали тим, що додаткові ресурси від "військового ПДФО" отримують не усі громади. Для багатьох з них додаткові кошти необхідні для виконання базових функцій, на які з державного бюджету не виділяється достатньо фінансування.
З іншого боку, під час війни в Україні трансформувалось суттєво і саме закупівельне законодавство, що дозволило громадам з достатнім бюджетом проводити мільйоні закупівлі за спрощеними процедурами, без звітувань.
Через це під час повномасштабного вторгнення збільшились корупційні ризики закупівель. Мова йде про всі тендери електронної системи, а не лише ті, що проводять органи місцевого самоврядування.
Як Prozorro сталонепрозоре?
29 червня НАЗК оприлюднило дослідження корупційних ризиків у публічних закупівлях під час воєнного стану.
У перші місяці широкомасштабного вторгнення влада дозволила проводити тендери поза системою електронних закупівель, мотивуючи це необхідністю більш швидкого закриття нагальних потреб.
Спершу замовникам у разі здійснення закупівлі без використання електронної системи у звіті про закупівлю дозволили не публікувати інформацію про своє місцезнаходження та місцезнаходження постачальників, місце поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг, якщо така інформація "несе ризики для безпеки".
Поступово, від можливості не використовувати Prozorro відійшли, закупівлі в електронну систему повернули у вигляді спрощених закупівель та процедури електронних каталогів ( що не передбачає моніторингу та оскарження закупівлі).
Окрім того, замовників зобов’язали публічно звітуватись за тендер лише після того, як воєнний стан в країні буде припинено чи скасовано. Це виражається у відсутності договорів на сторінках деяких закупівель.
Згодом були внесені кардинальні зміни у закупівельному законодавстві.
Згідно зі змінами до Закону України "Про державні закупівлі" на період дії воєнного стану особливості здійснення закупівель визначаються Кабінетом Міністрів.
20 жовтня 2022 року набрала чинності постанова уряду № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування".
Як зазначають в НАЗК, у 2022 році ініціатори змін у закупівельне законодавство не завжди враховували висновки її антикорупційної експертизи.
Зокрема, у проєкті нової постанови Кабінету Міністрів щодо особливостей закупівель пропонується багато потенційно небезпечних корупційних ініціатив.
Наприклад, у сфері будівництва та ремонту автомобільних доріг надається можливість замовнику на власний розсуд обирати підрядника на масштабні проєкти.
Під приводом рівного доступу до державних закупівель всіх учасників під час відключень електроенергії пропонується скасовувати електронні торги.
За інформацією НАЗК, час від часу взагалі точаться розмови про виведення проєктів відбудови з майданчиків Prozorro, що унеможливить контроль громадськості за тим, як і куди витрачаються кошти.
Проте досвід таких масштабних закритих закупівель на інших майданчиках у влади вже є.
Так, у 2021 році для закупівлі робіт з будівництва Київської обхідної дороги провели торги на закритому комерційному майданчику playtender.com.ua. Чому обрали саме цей майданчик і в чому була його перевага, уряд тоді не пояснював.
В процесі закупівлі робіт для першого відрізка дороги за 5,35 млрд грн з п’яти учасників тендеру до етапу розгляду пропозицій дійшов тільки один. Не було конкуренції, тому не відбулось економії коштів.
Окрім цього, як зазначають у Transparency International, замовник дискваліфікував одного з учасників того аукціону за досить спірних обставин — ніби не зміг відкрити один з документів у його пропозиції. В той же час процедура на playtender.com.ua не передбачала можливості оскаржити помилку замовника.
Де "удобрили" корупцію на закупівлях під час війни?
З жовтня 2022 року набрала чинності постанова уряду № 1178, що, як зазначають у НАЗК, послабила запобіжники проти корупційних та антиконкурентних зловживань, зараз зокрема дозволяється:
- Проведення торгів за участі лише одного учасника. Взагалі за законом, для проведення відкритих торгів із застосуванням електронного аукціону повинно бути подано не менше двох тендерних пропозицій. Проте "Особливості" Кабміну дозволяють: якщо подана лише одна пропозиція на тендер, після закінчення строку для подання пропозицій, визначати цю пропозицію автоматично найбільш економічно вигідною.
- Можливість укладати договори за ціною, вищою за очікувану вартість замовника. Ціна учасника може перевищувати очікувану вартість закупівлі, якщо замовник у тендері зазначив відсоток, на який учасник може її перевищити.
Ці зміни уряд обґрунтував нестабільністю економіки у період дії воєнного стану та коливанням цін на ринку. Водночас постанова уряду не визначає контроль за правомірністю надання такої вищої ціни. Учасник не зобов’язаний документально підтвердити та обґрунтувати встановлення більшої вартості тендеру. Від замовника також не вимагається обґрунтовувати рішення про дозвіл на подання пропозицій, які є дорожчими, що може привести до зловживань та необґрунтованої розтрати бюджетних коштів.
- Збільшувати ціну закупівлі. Постанова уряду дозволяє змінювати ціни в укладеному договорі у разі коливання вартості товару на ринку. Зміна ціни за одиницю товару має відбуватись пропорційно коливанню ціни на ринку "за умови документального підтвердження такого коливання". Проте, як зазначають у НАЗК, відсутнє чітке визначення, що саме може слугувати "документальним підтвердженням" збільшення ціни, що спричиняє додаткові корупційні ризики.
- Зловживати закупівлями через електронний каталог. Електронний каталог створювався для проведення закупівель типових товарів на незначні суми, наприклад, для закупівлі канцелярії. Ця закупівля нагадує покупки у інтернет-магазині. Замовнику не потрібно складати тендерну документацію, а всі постачальники з каталогу вже відібрані та кваліфіковані централізованими закупівельними майданчиками.
Відповідно до Закону про закупівлі, у "мирний час" електронні каталоги замовник може використовувати як альтернативу закупівлі без використання електронної системи, якщо ціна закупівлі не перевищує 50 тис грн, або як альтернативу спрощеній закупівлі за умови, що вартість предмета закупівлі товарів, послуг дорівнює або перевищує 200 тис грн, а робіт – 1,5 млн грн.
Після введення воєнного стану Кабмін скасував на закупівлях через електронний каталог граничну верхню межу суми закупівлі. Зараз вона не обмежена. Замовники можуть проводити закупівлі на великі суми без тендерної документації та ризику оскарження, а також моніторингу від Державної аудиторської служби.
Замовник жодним чином не може переконатись у добросовісності постачальника з електронного каталогу, його спроможності поставити необхідний товар та наявності будь-якого досвіду постачання такого товару.
- Укладати прямі договори без застосування електронної системи. Відповідно до Закону про закупівлі, така переговорна процедура застосовується у закупівлях як вийняток. Замовник укладає договір після проведення переговорів з одним або з кількома учасниками процедури закупівлі. Водночас Постановою Кабміну на період дії воєнного стану та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування встановлено можливість укладення прямих договорів з подальшим розміщенням в електронній системі закупівель відповідних звітів, а також повідомлень про внесення змін до договорів.
Постанова № 1178 також передбачає можливість проведення закупівлі без використання електронної системи у випадку неподання жодної тендерної пропозиції для участі у відкритих торгах.
