Чи є створення мегарегулятора виправданним та обгрунтованим

В порядок денний засідання комітету з питань фінансової політики та банківської діяльності, яке відбудеться 15 вересня 2015, включено проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо консолідації функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг (реєстр.№ 2413а від 20.07.2015р.)

Згідно пояснювальної записки до законопроекту №2413а, його метою визначено «скорочення кількості регуляторних та контролюючих органів на ринках небанківських фінансових послуг шляхом розподілу функцій Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, між іншими органами, що здійснюють державне регулювання ринків фінансових послуг».

Крім того, у пояснювальній записці зазначається, що норми законопроекту направлені на:

підвищення ефективності державної регуляторної політики, функціональності нормативно-правових актів, спрямованих на створення дієвого механізму державного регулювання та нагляду,

зниження витрат діяльності фінансових установ, спричинених надлишковим та неефективним державним регулюванням,

забезпечення конкуренції на фінансовому ринку,

запобігання діяльності недобросовісних компаній,

координованість із сучасними процесами реформування та дерегуляції економіки України.

І все це в кінцевому результаті має сприяти активізації розвитку ринків небанківських фінансових послуг.

Дійсно, на сьогодні основною міжнародною тенденцією побудови системи регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг є створення мегарегуляторів. Такі регулятори функціонують як єдиний орган до компетенції якого віднесені питання контролю за діяльністю усіх видів фінансових установ.

Водночас, серед багатьох країн лише у приблизно 50 існує єдиний мегарегулятор, і лише у 7 із них функції мегарегулятора виконує Центральний банк країни. Натомість у більшості країн функції мегарегулятора виконує інший орган, ніж Центробанк.

Наприклад, у таких країнах, як Австрія, Естонія, Ісландія, Латвія, Японія, Польща створено окремий орган нагляду за фінансовими ринками, до компетенції якого віднесені питання нагляду за банками, страховими, інвестиційними компаніями, компаніями з управління активами, інвестиційними та пенсійними фондами, ринком цінних паперів, послугами з переказу коштів та установами з електронних грошей.

При цьому функціями Центральних банків зазвичай визначені питання забезпечення фінансової стабільності, формування та здійснення монетарної політики.

Під такий критерій підпадає й Україна. Відповідно до статті 99 Конституції України яка встановлює, що основною функцією центрального банку держави - Національного банку України є забезпечення стабільності національної грошової одиниці.

Необхідно також враховувати, що організація та здійснення банківського нагляду не є основною функцією Національного банку України. Більш того, Національний банк при прийнятті рішень щодо підтримки стабільності функціонування банківської системи, а після прийняття запропонованих змін - небанківський фінансових установ, пріоритетність буде віддавати саме підтримці стабільності грошової одиниці.

Це підтверджується статтею 6 Закону України «Про Національний банк України», згідно якої при виконанні своєї основної функції Національний банк має виходити із пріоритетності досягнення та підтримки цінової стабільності в державі.

Національний банк у межах своїх повноважень сприяє фінансовій стабільності, в тому числі стабільності банківської системи за умови, що це не перешкоджає досягненню цілі, визначеної у частині другій цієї статті.

У цьому аспекті ще складнішим для центрального банку є та буде питання про те, чи потрібно йому опікуватися функціями захисту інтересів споживачів фінансових послуг та менеджменту активів, які не притаманні класичним функціям центральних банків. На підтвердження позиції Національного банку України можна згадати цілу низку рішень щодо ліквідації комерційних банків, подекуди недостатньо обґрунтованих та вмотивованих.

Саме тому ми повинні зважати на досвід країн, де функції регулювання та нагляду відносяться до компетенції різних регуляторів, що сприяє неупередженості та обґрунтованості у прийнятті регуляторами своїх рішень, а отже стабільності функціонування фінансової системи.

Крім того, світовий досвід також підтверджує, що поєднання в одному органі повноважень нормативного регулювання та нагляду призводить до виникнення значних бюрократичних перепон до розвитку ринку. А в наших умовах таке поєднання додатково може призвести до процвітання корупції та безвідповідальності. Нажаль, законопроект не приділяє жодної уваги врегулюванню безпосередньо процесів здійснення центробанком нагляду за небанківським фінансовим сектором, висячі лише технічні правки.

Концентрація нагляду за небанківськими фінансовими установами в Національному банку спричинить ще одну неабияку проблему - необхідність розмежування фінансових інституцій, що залучають депозити, на ті, депозити яких гарантуються і не гарантуються; на ті, на яких поширюються дії центрального банку як кредитора в останній інстанції, і не поширюються.

Намагання Національним банком вирішити це питання неминуче призведе до конфлікту інтересів: з одного боку всі фінансові інститути рівні перед законом та, після прийняття запропонованих змін, будуть відноситись до одного регулятора. Отже, якщо депозити в банках підпадають під систему гарантування вкладів, то й грошові вклади в інші небанківські фінансові установи також повинні входити до цієї системи. Така ж позиція моє бути й по відношенню до підтримки ліквідності - якщо банки мають право користуватися кредитами НБУ для підтримки своєї ліквідності, тоді й всі інші учасники ринку фінансових послуг, які підпадають під сферу регулювання центробанку також повинні мати право на звернення до Національного банку як кредитора останньої інстанції.

З іншого боку, аналіз проблем та прийняття відповідних рішень у сфері банківського нагляду і регулювання потребують багато зусиль і часу, особливо в період кризи. Ми вже бачимо, що в кризових умовах керівництво центрального банку концентрується на поточній щоденній роботі з банками і може недостатньо приділяти уваги небанківським фінансовим установам - кредитним спілкам, страховим компаніям тощо. Додаткове навантаження на центральний банк необхідністю здійснення регулювання та нагляду за небанківськими фінансовими установами може також негативно позначитись на виваженості довгострокових стратегічних рішень стосовно цінової стабільності.

Таким чином, розпорошення функцій нагляду та регулювання центрального банку крім банківських установ на страхові компанії та інші небанківські інституції знижуватиме ефективність самого регулювання та потребуватиме значно більше ресурсів від центрального банку.

Нажаль, і з цього питання запропонований законопроект не надає жодних відповідей - взагалі не врегульовано питання достатнього фінансування не тільки процесів об'єднання існуючих регуляторів фінансового ринку, але й не приділяється жодної уваги фінансуванню діяльності нових регуляторів після покладення на них нових функцій.

Повертаючись до аналізу міжнародного досвіду, можна зробити висновок, що створення окремого мегарегулятора є виправданим та обґрунтованим, коли фінансовий сектор країни компактний та універсальний, кількість фінансових установ не значна, фінансові установи об'єднані в великі конгломерати, які належать одним особам, фінансова система стабільна.

Водночас, фінансовий ринок в Україні розпорошений і несегментований, немає чіткої спеціалізації. Фінансові продукти та діяльність українських фінансових інститутів мають спрощену структуру.

Враховуючи економічну ситуацію в Україні, наявність спеціалізованих органів регулювання фінансового ринку - це радше перевага, аніж недолік вітчизняної системи регулювання в цілому.

Створення в період кризових явищ мегарегулятора може призвести до зниження ефективності нагляду, що затягнеться на невизначений час, оскільки не розроблений механізм створення мегарегулятора у стислі терміни із мінімальними затратами.

Вважаємо, що створення в Україні такого мегарегулятора фінансового ринку є передчасним, оскільки поки що відсутній процес універсалізації фінансових інститутів. Досить гостро на даному етапі стоїть питання кваліфікованих кадрів, які можуть забезпечити стабільне функціонування фінансового ринку, не кажучи вже про налагодження роботи єдиного мегарегулятора.

І це підтверджується результатами роботи НБУ:

1) За інформаційними даними офіційного сайта НБУ:

- кількість банків на 01.01.2014 - 180

- кількість банків на 01.08.2015 - 126

результат - 54 банки визнані неплатоспроможними.

2) Динаміка Міжнародних резервів:

2013 рік Україна завершила з 20,4 млрд $,

станом на 01.10.14 - 16,39 млрд $,

в кінці листопаду -9,97 млрд $,

а закінчила 2014 рік з рекордно низьким показником - 7,53 млрд. $.

До таких наслідків привели, не тільки валютне таргетування НАК «Нафтогаз України», а й інші чинники, такі як:

- штучне стримування курсу гривні на рівні 12,95 грн/$ напередодні президентських виборів протягом вересня-жовтня 2014 року. На це витрачено понад $2 млрд із міжнародних резервів;

- запровадження, а згодом відмова від механізму визначення середньозваженого курсу гривні за допомогою валютних аукціонів. Витрачено 700 млн.$. Нежиттєздатність як курсу, так і механізму були очевидні всім учасникам ринку і лише через півроку з моменту запровадження стала очевидною регулятору.

3) Через необґрунтовані рішення регулятора довіра населення до вітчизняної банківської системи занадто низька - обсяг валютних депозитів зменшився на 11,44 млрд дол. США (-37,2%), гривневих - на 57,86 млрд грн.. (-13,7%).

4) Найбільш масштабним прикладом роботи НБУ є ситуація, яка склалася із ПАТ «Дельта Банк». З весни 2014 року банк зупинив видачу депозитів і почав повертати вкладникам не більше 200 грн. на день. Показники діяльності банку вже тоді були на межі мінімальних. Для подолання панічних настроїв населення (банк четвертий за обсягами депозитів) та стабілізації ситуації на ринку регулятор виділив більше 10 млрд грн на підтримку ліквідності банку, проте це не дало очікуваного ефекту і спаду напруги.

Пізніше, Постановою від 25.12.2014 №863 Нацбанк визначив ПАТ «Дельта Банк» системно важливим і таким, що підлягає рекапіталізації від держави.

Проте, всупереч нормативним документам та гарантіям держави, постановою Правління НБУ від 02.03.2015 №150 ПАТ «Дельта Банк» віднесено до категорії неплатоспроможних.

Таке рішення Нацбанк пояснив неможливістю надання установі 22 млрд. грн, при тому що обсяг гарантованої ФГВФО суми вкладникам (до 200 тис. грн) сягає 16,5 млрд. грн і обсяг неповернутого рефінансу - 10 млрд грн.

Все це ілюструє суттєві прорахунки центрального банку держави в регулюванні банківського сектору. Такі дії призвели до падіння рейтингів України за версіями авторитетних міжнародних агентств (Fitch, Moody`s) до мінімально допустимих або переддефолтних (СС, Саа3).

Тому, для подальшого розвитку фінансового ринку та досягнення ним європейських стандартів вбачається доцільним збереження функціональних органів, які відповідають за конкретні сегменти і галузі фінансового ринку (Національна комісія, що здійснює регулювання ринку фінансових послуг, Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Держфінмоніторинг, НБУ), оскільки це сприяє більш-менш необхідному регулюванню діяльності фінансових структур та цільовим діям щодо розвитку відповідних галузей: банків, страхових та інвестиційних компаній, інститутів пенсійного забезпечення тощо.

Необхідно також враховувати, що Угода про коаліцію депутатських фракцій «ЄВРОПЕЙСЬКА УКРАЇНА», яка укладена учасниками Коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, містить розділ «Реформа фінансового сектору».

Положення зазначеного розділу Угоди направлені на інтеграцію українського фінансового сектору у світові ринки капіталу, розвиток інфраструктури та регулювання фінансового сектору у відповідності із кращими європейськими практиками, що має надати можливість українському бізнесу вільно залучати капітал на внутрішньому та зовнішніх ринках і підвищити якість надання фінансових послуг.

Водночас, Угода не передбачає створення на даному етапі розвитку країни єдиного мегарегулятора фінансового ринку.

Створення мегарегулятора може мати також політичний підтекст, адже формується дуже впливова інституція, що має значно більшу вагу, ніж окремі регулятори. І хоча мегарегулятор у межах країни дає більше технічних можливостей для залучення експертів, більш масштабного збору й аналізу інформації, не можна недооцінювати значення такої інституції на політико-економічній арені країни, і тому до створення мегарегулятора слід підходити з великою обережністю та ретельністю.

Підсумовуючи викладене, допоки ринок фінансових послуг не набув належного розвитку, ефективність нагляду доцільно підвищувати шляхом підвищення кваліфікації персоналу та удосконалення механізмів нагляду.

Однак, за умови динамічного розвитку ринку фінансових послуг в Україні, ускладнення та уніфікації фінансових продуктів, виникнення потужних фінансових конгломератів, повернення до ідеї створення єдиного регулятора ринку фінансових послуг буде доцільним.

Таким чином, внесений законопроект пропонується не підтримувати, або передбачити тривалий перехідний період, який надасть можливість удосконалити та реформувати роботу Національного банку України та розробити механізми поступового передання функцій регулювання та нагляду за небанківськими фінансовими установами.