Про роль незалежних регуляторів на ринку банківських вкладів

Для мене є загадкою, чого Конституційний суд реанімував справу щодо оцінки конституційності Закону про систему гарантування вкладів фізичних осіб.

Ну ніяк не вкладається в здорову логіку. Чому?

А дуже просто. Верховний Суд України звернувся із конституційним поданням до КС ще у квітні 2015 року. Але з того часу у цей Закон було внесено чимало змін, зокрема у ті положення, які були предметом оскарження у поданні.

Можна дискутувати щодо передбаченого в Законі правового режиму черговості повернення вкладів у разі неплатоспроможності банку чи деяких елементів процедури виведення таких установ з ринку. Однак всі ці питання очевидно вирішувані у рамках засадничого принципу пропорційності.

Тобто, навіть з формальної точки зору, очевидно, що підстави здійснювати конституційну перевірку цього Закону по суті відсутні.

Верховний Суд також ставить питання про визнання Закону неконституційним повністю – хоча переконливих аргументів щодо цього він не наводить.

Такими аргументами можуть бути визнання мети закону такою, що суперечить конституційним цінностям і принципам, зокрема людській гідності, свободі, верховенству права. Такими можуть також бути системні вади, які унеможливлюють застосування його положень або їх застосування не матиме корисний ефект для забезпечення стабільності кредитної системи та захисту права власності вкладників банку. Однак жодного з цих аргументів у поданні 2015 року я зовсім не бачу.

Здається, одним із аргументів на користь неконституційності Закону могло би послужити розлоге міркування про порушення принципу поділу влади.

Тому розберемося із цим курто ай густо (коротко і предметно) по атомам.

Легітимною метою принципу поділу влади є недопущення концентрації влади та зловживання владою. Таким чином поділ влади є інструментом обмеження свавілля влади.

З цією метою стаття 6 Конституції визначає три основні владні функції – законодавчу, виконавчу і судову. Однак є низка інституцій влади, які у своїй діяльності поєднують законодавчу та управлінську функції, а також наділені навіть квазісудовими повноваженнями.

До прикладу, таку природу мають такі органи, як Центральна виборча комісія, Національні комісії з телебачення і радіомовлення, регулювання енергетики і комунальних послуг, цінних паперів і фондового ринку, Антимонопольний комітет, Національний банк.

Це органи, які тяжіють до виконавчої влади, але вони є відділені від політичної сфери, яка є цариною діяльності політиків. Власне Фонд здійснює регуляторні та у правлінські функції з метою гарантування вкладів та виведення з ринку неплатоспроможних банків. Політики не можуть втручатися у цю сферу, оскільки це може серйозно дестабілізувати ринок – тут рішення має ухвалювати професійна і безстороння бюрократія. Ці органи і в американській, і європейській традиції права визнаються незалежними від уряду регуляторами.

Зокрема, засади діяльності Фонду відповідають засадам демократичної підзвітності і підконтрольності – він підзвітний Верховній Раді, Кабінету Міністрів і Національному Банку. А здійснення регуляторних функцій Фондом ґрунтується на Конституції, його статусному законі та спеціальних законах, що регулюють банківську діяльність та гарантії повернення банківських вкладів.

Ці функції Національний банк не може здійснювати, оскільки Конституцією він наділений повноваженнями щодо "забезпечення стабільності грошової одиниці – гривні", "розроблення засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за її здійсненням". Тому Верховна Рада, використавши свій конституційний розсуд, встановила правові засади діяльності Фонду як спеціалізованої інституції і поклала на нього забезпечення хоча б часткового повернення банківських вкладів на засадах пропорційності у разі виведення банку із ринку як неплатоспроможного.

Іншими словами, про такі інституції Конституція мовчить і надає законодавцеві певну свободу розсуду утворювати органи спеціальної компетенції для здійснення регуляторної, контрольної та управлінської діяльності. Згідно засад поділу влади такі органи є незалежними регуляторами і є підзвітними та підконтрольними принаймні перед парламентом і урядом.

Як пише авторитетний конституціоналіст Ондраш Шайо, такі "організаційні аномалії… не означені на конституційному пейзажі", однак якщо їх законодавчо не врегулювати, то вони опиняться "поза демократичним контролем". Згідно із прецедентним правом Конституційного суду Австрії, законодавче наділення повноваженнями незалежних регуляторів має відповідати (1) нагальній суспільній потребі, (2) діяльність регулятора має перебувати під належним демократичним контролем, (3) не зачіпати основні державні функції (національна безпека, охорона правопорядку) та сутність управління основними органами держави.

Насамкінець, у повноваженнях Фонду немає делегування законодавчих повноважень, оскільки сама Верховна Рада наділила управлінськими, контрольними та регуляторними функціями цей орган з метою захисту власності вкладників банків та забезпечення стабільності банківського ринку. Подібну юридичну позицію також сформулював Верховний Суд Ірландії у справі Cityview Press Ltd v. An Chomhairle Oiliúna.

Тому конституційне подання Верховного Суду не має під собою належного юридичного обґрунтування і Конституційному Суду варто закрити провадження у справі.