Спроби врегулювання лобістської діяльності. Черговий раунд

За драматичними новинами останнього часу майже непоміченою залишилась подія, яка, насправді, може мати досить серьозні наслідки як для політичного життя України, так і для суспільства в цілому. В березні в Верховній Раді було зареєстровано одразу декілька законопроектів щодо регулювання лобістської діяльності в Україні. Точніше, чотири. При цьому, за попередні майже 30 років законодавцями по цій тематиці було зареєстровано всього шість законопроектів.

Право громадян впливати на органи влади, їх рішення — одне з фундаментальних у демократичному суспільстві. В Конституції України таке право випливає з цілого ряду норм: про право на здійснення влади народом України, право на свободу думки і слова, право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, права брати участь в управлінні державними справами, ряду інших. Професійна діяльність з впливу на рішення вказаних органів в світі отримала назву лобістської діяльності або лобіювання.

Впорядкування лобістської діяльності на законодавчому рівні притаманне не тільки більшості країн світу, які вважаються цивілізованими, а й на міждержавному рівні, наприклад, в ЄС. Світовий досвід показує, що при грамотному врегулюванні лобіювання — могутня сила, яка може працювати не тільки для бізнесу, а і загалом на користь держави і суспільства.

Таке явище як лобіювання в Україні давно існує, але, на жаль, без правового регулювання. І багато хто вважає, що в нас лобіювання має риси тіньового явища, з яким асоціюються корупція, негласні домовленості та кумівство. Про необхідність забезпечення правового підгрунтя для лобіювання робилися неодноразові заяви на найвищому рівні. Це питання навіть було зафіксоване в Угоді про асоціацію України з Європейським Союзом. Вочевидь, легалізація лобіювання для України є вкрай актуальною.

Спробуємо виділити найбільш спірні риси зареєстрованих в Раді законопроектів.

Через високий рівень задіяних осіб та можливих наслідків, для правового регулювання лобістської діяльності принциповими вимогами є законність (разом із визначеністю правової норми) та прозорість. Плюс, як і щодо інших резонансних законопроектів, великі вимоги щодо відсутності популізму та декларативності. Пропонується проаналізувати зміст законопроектів через призму саме цих питань.

Законність та визначеність правової норми

Автори всіх проектів зійшлися в тому, що законність повинна бути основним принципом при правовому регулюванні лобістської діяльності. І це добре. На жаль, у деяких авторів розуміння законності викликає питання.

Так, автори аж двох проектів просто не вказали Конституцію України як частину правової основи здійснення лобіювання в Україні. Автори одного з проектів загалом не стали піднімати це питання, а вказали, що неухильно дотримуватися у своїй діяльності положень Конституції України — це обов'язок [лише!] суб’єктів лобіювання. При цьому, ми пам'ятаємо, що базові права всіх осіб щодо лобіювання (і не тільки) прописані саме в Конституції України.

Сподіваємося, що це все ж — технічні помилки, а не відображення позиції авторів проектів.

Автори двох проектів вирішили, що право створювати об’єднання разом з іншими особами, право вступати до об’єднання можуть бути реалізовані примусово — через обов'язкову участь лобістів у всеукраїнському об'єднанні лобістів. Це не відповідає як нормам чинного українського законодавства (стаття 36 Конституції України), так і Європейської конвенції з прав людини (стаття 11). Це підтверджується рішеннями ЄСПЛ з цілої низки справ.

В одному з проектів встановлено, що “суб’єктам владних повноважень” та “об’єктам лобізму” заборонено, в тому числі, прямо або опосередковано... отримувати будь-які матеріальні блага від суб’єкта лобізму, лобіста, замовника послуг з лобіювання або груп інтересів. Аналіз терміну “матеріальні блага”, викликає питання щодо повноти заборони. Адже вживання цього терміну не забороняє “суб’єктам владних повноважень та об’єктам лобізму” отримувати “гонорари”, наприклад, у вигляді послуг.

Викликає сумнів коректність вживання в одному з законопроектів терміну “лобізм” замість “лобістська діяльність” або “лобіювання”, адже лобізм це загальна назва явища, а не діяльності.

Питання щодо визначеності правової норми є до шановних авторів ще одного законопроекту. Так, вони вказали: “лобісти - фізичні особи, що є професійними суб’єктами лобізму”, плюс “працівники професійних суб’єктів лобізму, що безпосередньо забезпечують надання лобістських послуг через участь у лобістських контактах”. Чи означає це, що до лобістів слід віднести секретарів, перекладачів тощо, які забезпечують надання лобістських послуг?

Крім того, автори цього проекту встановили, що до лобістського контакту не відносяться контакти, що здійснюються публічно, в межах офіційного публічного заходу і якщо при цьому не відбувається безпосереднього непублічного контакту. Тобто, за такою логікою, якщо діяльність з метою впливу не забороненими законом методами на суб’єктів владних повноважень відбувається публічно під час публічної події, то це вже — не лобіювання?

Треба зауважити, що пропозиція авторів одного з проектів, щоб особи, що зареєстровані у державному реєстрі суб’єктів лобізму..., та за наявності відповідної акредитації у Верховній Раді мали право брати участь в засіданні комітетів з правом виступу без додаткового запрошення, не може бути запроваджена в повній мірі — через, наприклад, наявність питань з обмеженим доступом, які можуть розглядатися в засіданні комітетів.

Що ж до питання про контроль за дотриманням закону у лобістській діяльності, то автори одного з законопроектів пропонують, щоб це питання відносилося до компетенції Міністра юстиції України. Як слідує з тексту проекту, одноосібно. Логічно, що виникає питання щодо фізичної можливості виконання цієї умови. Адже лише оціночна кількість осіб, які будуть зареєстровані відповідно до закону про лобіювання, вимірюється сотнями, а може і тисячами. Крім того, в одному з проектів вказано, що “будь-яка особа, яка свідомо не виправляє помилки щодо реєстрації протягом 60 днів з моменту отримання повідомлення державного реєстратора про такі помилки або не дотримується будь-яких інших положень цього закону, підлягає кримінальній відповідальності”. Тобто, для того, щоб, наприклад, притягнути особу до відповідальності за недостовірну інформацію “щодо реєстрації” передумовою є отримання особою повідомлення державного реєстратора, а по всіх інших порушеннях такої умови немає? Крім того, одна із статей їх проекту має назву “Заборона державного фінансування лобістської діяльності”. При цьому, в самій статті вказано: “Будь-яка організація, яка займається лобістською діяльністю, лобіст, не має права на отримання державних коштів у вигляді премії, гранту або позики”. Вочевидь, фінансування не обмежується премією, грантом або позикою і це питання потребує більшої визначенності.

Що ж до кримінальної відповідальності за, як сказано, “зловживання повноваженнями суб’єктами лобіювання”, то автори одного з проектів запропонували кримінальну відповідальність з максимальним покаранням - позбавлення волі на строк до п’яти років. При цьому, однак, треба буде довести, що суб’єкт лобіювання мав за мету отримання неправомірної вигоди та що це завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам або інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам юридичних осіб. Водночас відсутня норма, яка б визначала, що є істотною шкодою для цієї статті. Таким чином, маємо красиву норму, але, на жаль, недіючу.

Прозорість

Прозорість у всіх законопроектах — один із основних принципів лобіювання. Чи забезпечують законопроекти реалізацію цього принципу - викликає деякі питання.

Автори трьох проектів допускають, що послуги з лобіювання можуть надаватися адвокатами. Головним аргументом може бути, вочевидь, загальносвітовий та й український досвід. У відповідь доведеться нагадати про наявність такого головного інструменту адвокатської діяльності як адвокатська таємниця. Широко розповсюджена практика використання її адвокатами при наданні послуг з лобіювання виглядає як зловживання правом, адже адвокатська таємниця є забезпеченим захистом держави пріоритетом, який стосується незалежної професійної адвокатської діяльності в частині забезпечення прав людини і в першу чергу, права на доступ до правосуддя.

Крім того, автори одного з проектів вказали, що до лобістів відносяться і “працівники внутрішніх структурних підрозділів юридичних осіб з річним оборотом понад 1 млрд. грн. за даними останньої річної фінансової звітності, суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання на суміжних ринках, до посадових обов’язків яких відноситься взаємодія з суб’єктами владних повноважень”. Вказані суб'єкти, відповідно до норм чинного українського законодавства (на відміну від більшості західних), не є публічними і тому не зобов'язані розкривати свою структуру власності, афілійованих осіб, кінцевих бенефіціарів тощо. Таким чином, прозорість лобіювання такого роду осіб, тобто тих, хто здійснє лобістську діяльність переважно у власних інтересах, і на яких на Заході припадає абсолютна більшість витрат на лобіювання, за існуючих умов не може бути забезпечена.

В одному з проектів вказано, що до форм здійснення лобіювання не належить підготовка та внесення місцевих ініціатив, петицій, висновків, звернень (пропозицій, заяв, скарг) до органів державної влади України, органів місцевого самоврядування України, інших суб’єктів владних повноважень, участь у роботі дорадчо-консультативних органів та робочих груп створених при органах державної влади, місцевого самоврядування, парламентських комітетах, постійних та інших комісіях рад, інших суб’єктах владних повноважень.

Треба чітко розуміти, що петиції, звернення тощо — один з самих популярних інструментів в такому виді лобіювання в США, яке отримало назву “direct” (пряме) або “grass roots lobbying” (лобіювання на нижньому рівні).

Так само, як і участь в роботі вказаних дорадчо-консультативних органів та робочих груп також може бути використана для лобіювання.

Ми глибоко переконані, що використання гарантованим Конституцією та Європейською конвенцією прав і свобод для лобіювання без вказування на те, що це є лобіюванням, є зловживанням вказаними правами та свободами.

І на останнє, про маніпуляції та декларативність.

Хочеться помилятися, але цілий ряд норм законопроектів дають підстави назвати їх маніпулятивними та/або декларативними.

Перш за все, це пропозиції двох законопроектів щодо того, що не може бути лобістом та здійснювати лобістську діяльність іноземці та особи без громадянства чи юридична особа — нерезидент чи юридична особа, у складі засновників, учасників чи акціонерів є резидент іншої держави відповідно. Такого роду обмеження виглядають неконструктивним в першу чергу через невідповідність сучасним реаліям: українська держава не є настільки сильною, щоб забезпечити втілення у нас норм аналогічних Федеральному Акту США “Про реєстрацію зарубіжних агентів”.

Ми вважаємо, що головне — забезпечення прозорості, а не загнати лобістів ще далі в тінь.

Відповідно до іншого законопроекту, суб’єктам лобізму та лобістам заборонено, в тому числі, займатися будь-якими іншими видами підприємницької діяльності, окрім лобіювання.

Ми вважаємо, що для лобістської діяльності головне — законність та прозорість, а не кількість джерел отримання доходу.

Інший проект містить цілий ряд заборонених форм здійснення лобіювання, в тому числі з метою використання лобіювання для здійснення кримінально-карних діянь (до речі, термін “кримінально-карні діяння” - несподівана “новелла” в вітчизняному праві), розголошення інформації, що є державною або іншою таємницею, охорона якої гарантована законом України, захоплення влади, обмеження загальновизнаних прав людини. Вочевидь, всі заборонені цілі чи методи лобіювання перерахувати неможливо, що робить ці заборони недіючими.

Можливо, достатньо загальної норми про заборону любіювання з метою, способами чи з використанням інструментів, які є незаконними?

Іншій законопроект заявляє, що замовником послуг з лобіювання не можуть бути органи державної влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації державної або комунальної форми власності, підприємства, частка акцій або частка у статутному капіталі яких належить державі або територіальній громаді у розмірі, що перевищує 50 відсотків. Звичайно, ми — за те, щоб державні або комунальні кошти витрачалися тільки на потреби суспільства. При цьому, запропонований варіант виглядає тільки як спроба сховатися від реальності. Виглядає більш привабливим існуючий в США варіант: там заборонено лобіювати на кошти Федерального бюджету, а місцева влада може бути замовником лобіювання для відстоювання своїх інтересів перед державною владою. Нехай мер міста лобіює будівництво аеропорту, моста чи лікарні, але робить це прозоро та підзвітно, а не кулуарно.

Ще один проект оголошує, що об’єктом лобіювання не може бути суд або судді, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Центральна виборча комісія та її члени, Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України та їх члени, Прокуратура та правоохоронні органи України, їх посадові особи, військові підрозділи, підрозділи національної гвардії України, інші державні воєнізовані формування. (До речі, останній термін — ще одна новела для нашого законодавства. Адже, відповідно до чинного законодавства, “воєнізовані формування — підрозділи, які відповідно до закону діють у складі органів і установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, призначені для їх охорони та запобігання і припинення дій, що дезорганізують роботу виправних установ”).

Пропонується не вводити в закон про лобіювання заборони, які вже існують в кримінальному законодавстві. Наприклад, чинним кримінальним законодавством заборонений вплив у будь-якій формі на працівника правоохоронного органу, незаконний вплив у будь-якій формі на державного діяча, втручання в будь-якій формі в діяльність судді тощо. Пропонується відійти від декларативних норм та або ввести додаткові заборони — на рівні Кримінального кодексу, або дозволити законну та підзвітну лобістську діяльність там, де вона не заборонена законом.

Уважний читач може задатися питанням, чому присутні зауваження щодо трьох з чотирьох проектів. Відповідь проста. Один з проектів був розроблений за участі експертів Українського інституту майбутнього. Який саме, може визначити сам читач.

Ми ж можемо вказати на головні особливості цього законопроекту.

Перше, вводиться термін “суб'єкт самолобіювання”. Це — зареєстрована в Державному реєстрі лобіювання юридична особа, яка має право проводити лобіювання тільки щодо своєї діяльності чи своїх товарів (послуг), і яка відповідає одній з вимог: її цінні папери розміщені на міжнародній біржі, що входить до складу Міжнародної федерації бірж (WFE) або це дочірня компанія (підприємство) юридичної особи, цінні папери якої розміщені на міжнародній біржі, що входить до складу Міжнародної федерації бірж (WFE). Чому вводиться такий термін та чому такі вимоги? При розміщенні акцій на такого роду біржах розкривається великий об'єм інформації щодо емітента — про структуру власності, афілійованих осіб, джерела фінансування тощо. Це відповідає загальним вимогам нашого проекту щодо прозорості. Регулювання ж діяльності вказаних осіб, яким в проекті ми дали назву “суб'єкти самолобіювання”, має велике значення хоча б через те, що на Заході саме на їхню лобістську діяльність, яка має назву “in-house lobbying”, випадає левова частина всіх витрат на лобіювання.

Друга новела — віднесення замовних мітингів, демонстрацій та інших замовних публічних заходів до інструментів лобістської діяльності. Тобто пропонується, щоб такого роду акції проводились тільки особами, що зареєстровані в Державному реєстрі лобіювання та щоб такі акції публічно ідентифікувалися в якості лобістських інструментів з оголошенням замовників таких заходів, а не видавалися за реалізацію громадянами права на свободу зборів, мітингів та права на свободу слова.

Третя новела — оплачувати послуги з лобіювання можуть тільки замовники лобіювання задля забезпечення тієї ж прозорості та зменшення корупційних ризиків.

Крім того, ми пропонуємо введення стягнень не тільки за зайняття лобістською діяльністю без відповідної реєстрації або за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації чи документів (за відсутності ознак діяння, передбаченого Кримінальним кодексом України). Нами вводиться також стягнення за порушення принципів лобіювання, гарантій лобіювання, прозорості та відкритості лобіювання, заборон та обмежень щодо лобіювання. Тобто за порушення тих норм, які здебільшого сприймаються як декларативні, але насправді є дуже важливими для забезпечення законної та прозорої лобістської діяльності в Україні. Водночас ми підтримуємо кримінальну відповідальність за порушення порядку зайняття лобістською діяльністю, що мають ознаки злочину.

Що ж до зауважень та критики положень цього законопроекту, то тут ми розраховуємо на обгрунтовану та професійну позицію шановних колег.

Таким чином, чергова порція законопроектів щодо лобістської діяльності зареєстрована та оприлюднена ще в березні. Невдовзі Верховна Рада продовжить свою роботу. Сподіваємося, що в її щильному графіку знайдеться місце для обговорення та прийняття законопроекту, який візьме все краще з усіх запропонованих проектів, та який, вочевидь, наблизить нас до сучасної цивілізації.