Стратегія розвитку, планування та “обʼєднання” закупівельних агенцій: Що насправді “кажуть” стандарти НАТО про оборонні закупівлі?

Нещодавно у публічному просторі відбулася широка дискусія щодо долі закупівельних Агенцій Міністерства оборони України та впровадження стандартів НАТО за напрямком оборонних закупівель. У звʼязку з цим було багато відсилок до ключового документу щодо цього – рекомендацій Стратегічного огляду НАТО оборонних закупівель в Україні.

Водночас ці згадки були дуже точкові. Тому я б хотів дещо ретельніше розповісти про рекомендації. Адже це – доволі ґрунтовний документ, над якими Міністерству оборони та Уряду в цілому потрібно буде ще працювати досить тривалий час.

Історія документу

Отож, рекомендації Огляду – це продукт тривалої роботи і НАТО, і України в особі Міністерства оборони України та інших складових сектору безпеки й оборони. 

Підготовка та проведення Огляду тривали з березня 2023 року по липень 2024 року з активною участю міжнародних експертів. НАТО забезпечило участь кількох десятків експертів із різних країн, а Норвегія координувала дії союзників. Українська сторона також активно взаємодіяла з міжнародними партнерами.

Починаючи з весни 2023 року, команда Проєкту реформи оборонних закупівель також була залучена до планування проведення Огляду оборонних закупівель, а з початку 2024 року – до його проведення. Фахівці Проєкту брали участь у роботі декількох робочих груп Огляду, а я, як керівник Проєкту, співголовував у робочій групі, присвяченій оборонному плануванню та його зв’язку із оборонними закупівлями.

Тому можу впевнено сказати: Огляд - це така собі квінтесенція міжнародного досвіду. Головна ціль документу - надати дороговказ, з допомогою якого відбудуться ґрунтовні зміни у системі оборонних закупівель для підвищення ефективності та прозорості процесів.

Впровадження рекомендацій Огляду має на меті підвищити довіру серед громадськості України та міжнародних партнерів до національної системи оборонних закупівель.

Що Україні рекомендують?

Огляд містить 21 рекомендацію у детальному звіті, три основні високорівневі рекомендації щодо змін та одну самостійну рекомендацію для дій. Ці рекомендації є важливими етапами для побудови ефективної системи закупівель в оборонному секторі.

Як йдеться у документі, метою Огляду “є приведення оборонних закупівель України у відповідність з найкращими євроатлантичними практиками, а також допомога у посиленні співпраці НАТО та України у сфері оборонних закупівель для підвищення взаємосумісності; розробці бачення системи оборонних закупівель України як прозорої, підзвітної та ефективної системи; створенні сучасної національної Агенції оборонних закупівель, яка буде взаємодіяти з оборонною промисловістю для формування міцного національного сектору оборони в Україні”.

Кожен пункт Рекомендацій вартий окремої уваги та публікації. Адже за ними – колосальна підготовка та план реалізації. Однак, щоб не втомити читача та виділити головне, хочу виділити основні напрямки, на які спрямовані зміни.

1. Удосконалення законодавства та інституційна реформа. Рекомендується розвивати закупівельні агенції Міноборони та покращення нормативної бази.
2. Децентралізовані закупівлі та вивчення уроків війни. Підкреслюється необхідність навчання на практичному досвіді закупівель в умовах воєнного стану.
3. Інтегрована рамка. Пропонується розробити рамку, яка узгоджує середньо- та довгострокові зусилля з оборонного планування.
4. Стратегія розвитку. Пріоритетом є сприяння розвитку національних виробничих потужностей для задоволення оборонних потреб.
5. Вивчення воєнної економіки. Важливо ідентифікувати та зібрати уроки з управління оборонними закупівлями під час війни для подальшого їх поширення серед союзників.
6. Поліпшення оборонного планування та управління спроможностями, що суттєво підвищить ефективність системи оборонних закупівель.

Дві Агенції чи одна?

Одна з найбільш дискусійних за останній час рекомендацій  стосується подальшої долі Агенції оборонних закупівель (АОЗ) та Державного оператору тилу (ДОТ). Тому зупинюсь на цьому детально.

Проєкт реформи оборонних закупівель був залучений до створення Агенції оборонних закупівель у серпні 2022 року. Наші фахівці допомагали АОЗ із написанням усієї ключової нормативки, яка «запустила» Агенцію. Допомагали ми із налагодженням міжнародної співпраці, зокрема з Норвегією, та норвезькою Агенцію матеріально-технічного забезпечення, а також  Великою Британією. 

Що ж говориться у Стратегічному огляді? Попри намагання у частині “експертів” навʼязати своє бачення, можу підтвердити: процес централізації на базі двох державних закупівельних агенцій при Міністерстві оборони України дійсно пропонується. Але є одне суттєве уточнення - це має відбутися після закінчення війни. Зокрема, рекомендовано поступово трансформувати обидві Агенції у Національну матеріально-технічну Агенцію. 

Звісно, Україна може вирішити щось виконувати швидше, ніж зазначено в рекомендаціях. Бо це – лише поради. Але давайте подумаємо, чи варто?

Необхідно, передусім, пройти певний шлях інституційного розвитку, набуття спроможностей та досягнення організаційної зрілості. Детальніше про ці процеси ви можете прочитати в інших рекомендаціях. Зараз не буду на цьому зупинятися.

Чому поспіх є вкрай шкідливим? Тому що розбудова архітектури роботи Агенції, планування її розвитку з урахуванням Рекомендацій НАТО, запровадження в ній програм і проєктів, визначення методології управління ними в умовах воєнного стану – це копітка робота, яка потребує передбачуваності і стабільності щодо основних напрямів розбудови, політик. А вони не можуть змінюватися кожен день. За практикою держав-членів НАТО, Агенції пишуть 4-5 річний план бізнес-розвитку. Звісно, в такі плани вносяться корективи, але серйозні результати потребують серйозних планів, часу на втілення та потужної супервізії. 

Також потрібна сучасна система менеджменту, яка унеможливить мікро- та нано менеджмент наскільки це можливо. Потрібні Наглядові ради та системи комплаєнсу.

Необхідно прийняти (психологічно, технічно, організаційно, нормативно) матричну модель організації роботи в Агенціях, що є культурним викликом усталеним традиціям української бюрократії.

Всі ці речі неможливо здійснити умовах щорічної, щопіврічної реорганізації.

Реорганізація та ліквідація – це крайні заходи, які застосовуються тоді, коли все інше вже вичерпано. Тому наразі варто використовувати можливості до розбудови існуючих досягнень, замість реорганізації та фактичного повернення по початкової точки.

Враховуючи те, що текст Рекомендацій був погоджений українською стороною, найкращий курс - дотримуватись вже розробленого плану дій і поступово рухатись до повного впровадження практик НАТО.

Етапи впровадження рекомендацій

НАТО та Україна мають спільно розробити ініціативи для підготовки стратегічних змін. Впровадження рекомендацій повинні відбуватися під контролем Комітету з питань оборони та безпеки Ради Україна-НАТО (РУН).

Які зазначаються терміни впровадження Огляду:

• Короткострокова перспектива (0-1 рік). Охоплює реалізацію більшості рекомендацій. Йдеться, зокрема, про централізацію закупівель, розвиток оборонної промисловості та реформи законодавства.
• Середньострокова перспектива (1-3 роки). Спрямована на довгострокове планування та розробку стратегії оборонного розвитку.
• Довгострокова перспектива (3-10 років після завершення воєнного стану). Розрахована на глибокі структурні зміни в оборонних процесах.

Висновки

Реформа оборонних закупівель передбачає суттєві зміни, які забезпечать більшу ефективність, прозорість і адаптацію до сучасних викликів. Впровадження цих реформ сприятиме не лише зміцненню обороноздатності України, а й покращенню міжнародної співпраці з партнерами по НАТО та синхронізації з країнами-членами Альянсу.