Провал оборонних закупівель у 2021 році: експертний аналіз

Автор: Неллі Стельмах, Павло Кирієнко

У цій аналітичній довідці насамперед проаналізована динаміка закупівель Міноборони як головного органу зі здійснення оборонних закупівель та найбільшого замовника у відповідній сфері, критична ситуація навколо закупівлі пального для потреб ЗСУ, а також окремі порушення законодавства про закупівлі іншими замовниками в секторі безпеки та оборони в Системі публічних закупівель Prozorro.

З аналітичною інформацією про стан закупівель сектору безпеки та оборони за попередній період (станом на 30.09.2021 р.) можна ознайомитись за посиланням.

Довідково: Міністерство оборони України та інші замовники в сфері оборони мають право здійснювати закупівлі згідно з процедурами, передбаченими Законами України "Про публічні закупівлі" та "Про оборонні закупівлі" (лише державні замовники в сфері оборони визначені КМУ або служби відповідних державних замовників) залежно від характеру предмету закупівлі та правових обставин їх здійснення.

Згідно з ЗУ "Про публічні закупівлі" можуть проводитися:

• відкриті торги / відкриті торги з публікацією англійською мовою;
• закупівлі за рамковими угодами;
• конкурентний діалог;
• торги з обмеженою участю з урахуванням особливостей, визначених в Законі "Про оборонні закупівлі";
• переговорна процедура закупівлі / нагальна переговорна процедура закупівлі.

Згідно з ЗУ "Про оборонні закупівлі" можуть проводитися:

• закриті закупівлі:
  • переговори;
  • поетапні переговори;
• спрощені торги із застосуванням електронної системи закупівель;
• спрощений відбір без застосування електронної системи закупівель.

І. Загальна ситуація щодо закупівель Міністерства оборони України

Міністерство оборон України продовжує активно оголошувати процедури закупівлі, однак через відсутність або низьку активність в І півріччі, а також високий показник неуспішних процедур, відставання від попереднього року є значним, а час на виконання плану закупівель 2021 року закінчується, враховуючи строки проведення процедур та виконання договорів.

Варто проаналізувати динаміку закупівель Міноборони в контексті їх оголошення, вибору процедур/видів закупівель, очікуваної вартості і кількості та укладання договорів.

Динаміка оголошення процедур закупівель (тендерів) -загальна (всі статуси , всі закупівлі):

За очікуваною вартістю та типами процедур:

За кількістю тендерів та типами процедур:

За кількістю лотів та типами процедур:

Важливо розглянути успішність та поточний статус закупівель, які проводить Міністерство оборони України.

Як і в попередні періоди проведення аналітичних досліджень, динаміка лишається невтішною.

63% закупівель Міністерства оборони України за очікуваною вартістю є неуспішними, тобто закупівлі були або скасовані замовником або скасовані  системою через відсутність учасників або відхилення усіх учасників торгів.

За кількістю лотів є неуспішними 49% відсотків закупівель Міноборони.

Таким чином, виникла абсолютно критична ситуація, коли майже кожна друга процедура закупівлі (лот), яку проводить Міністерство оборони, не відбувається, а 63% оголошених закупівель (від сукупної очікуваної вартості) не завершуються укладанням договору.

Ця ситуація показує існуючі глибокі проблеми щодо недостатньої роботи з ринком, незастосування всіх можливих інструментів публічних закупівель та низького рівня професіоналізації закупівель.

Це призводить до зриву забезпечення ЗСУ, дефіциту ресурсів та потенційно може бути причиною зайвого витрачання коштів за термінові поставки в майбутньому.

Крім того, варто наголосити, що Міноборони, як державний замовник в сфері оборони, згідно з рішенням КМУ, має можливість використовувати спеціальний вид оборонних закупівель - спрощені торги із застосуванням електронної системи закупівель у разі наявності підстав, визначених Законом, які мають більш стислі строки проведення порівняно з публічними процедурами закупівель та можливість кваліфікації навіть одного учасника закупівлі.

З іншого боку, вищезгаданий вид закупівлі не повинен бути базовою процедурою, як ми бачимо на діаграмах вище, та застосовуватись лише у випадках гарантованого забезпечення потреб оборони під час закупівлі відповідних предметів.

Тому, враховуючи аналітичні дані, наведені вище, Міноборони варто переглядати підхід до вибору процедур/видів закупівель залежно від правових обставин, нагальності та характеристики предмету закупівлі.

Варто подивитись на загальну ситуацію щодо оголошених закупівель в розрізі кодів CPV.

За кодами CPV оголошені закупівлі можна розділити (за статусами лотів активний/завершений станом на 12.11.2021):

За очікуваною вартістю лотів у статусі лотів активний/завершений :

Загальні показники укладання договорів в 2021 році, навіть з урахуванням перехідних договорів по процедурам розпочатим в 2020 році залишаються невтішними.

Довідково (перехідні договори):

2019 -> 2020 16 договорів на суму 2 151 039 720 грн.

2020 -> 2021 10 договорів на суму 3 176 436 450 грн.

Порівняно з 2020 роком в цьому році було укладено договорів 78,65% за сумою та 61,27% за кількістю контрактів.

ІІ. Ситуація щодо закупівель пального для потреб ЗСУ.

Найгостріша та найгірша ситуація в закупівлях Міністерства оборони України залишається в закупівлі палива для потреб ЗСУ.

Станом на 12 листопада 2021 року Міноборони уклало договорів на закупівлю пального лише на суму 2,066 млрд грн, причому згідно з Паспортом бюджетної програми 2101020 передбачено більше ніж 5 млрд грн на закупівлю пально-мастильних матеріалів, а частина мастил/олив та децентралізована закупівля становить незначну частину цієї суми.
https://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/mou_2021/242_nm.pdf (стор.8, п.19)

Така ситуація пов’язана з затягуванням проведення закупівель в першому півріччі 2021 року та високим показником неуспішності відповідних закупівель, яка не лише відповідає, але й є значно гіршою порівняно з загальною динамікою успішності закупівель Міноборони в цьому році.

Відповідні дані можна побачити:

В розрізі конкретних найменувань предметів закупівель пального для потреб ЗСУ відслідковується така динаміка проведення закупівель та укладання договорів.

Міністерству оборони України варто вжити невідкладних заходів щодо максимально ефективного завершення процедур закупівель пального згідно з планом 2021 року та вже в цьому році розпочати відповідні закупівлі за річним планом 2022 року.

Доцільним буде також проведення ринкових консультацій з учасниками ринку з метою максимально результативної співпраці, коректного формування очікуваної вартості та вимог до закупівлі. Також необхідним є впровадження формульного ціноутворення при закупівлях ПММ.

ІІІ. Порушення в частині застосування ЗУ "Про оборонні закупівлі"

Продовжується практика порушення Закону України "Про оборонні закупівлі" в частині використання спеціального виду оборонних закупівель - спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель суб’єктами які не визначені КМУ Державними замовниками в сфері оборони та/або службами державних замовників.

Таким чином продовжується практика уникнення від проведення процедур закупівель згідно з ЗУ "Про публічні закупівлі" без наявних на те обґрунтованих підстав.

Найбільшими порушниками є суб’єкти у сфері управління Державної спеціальної служби транспорту (виділено червоним кольором).

Дану проблему варто вирішувати одним з можливих варіантів:

• утворення служб державних замовників;
• розширенням переліку Державних замовників в сфері оборони;
• проведенням процедур згідно з ЗУ "Про публічні закупівлі" уникаючи спеціальних видів оборонних закупівель.

Протягом жовтня 2021 року:

ІV. Висновки та рекомендації

До найгостріших проблем щодо здійснення закупівель Міністерством оборони України в Системі Prozorro в 2021 році можна віднести:

• фактичний зрив закупівель пального для потреб оборони в 2021 році. Зокрема, за цим напрямом станом на 12.11.2021 укладено договорів на суму 2,066 млрд грн , що порівняно з аналогічним періодом 2020 року становить 54,8% (у грошовому еквіваленті), коли було укладено договорів на суму 3,768 млрд грн. при суттєво нижчих цінах за одиницю продукції, причому часу для проведення процедур цього року вже не залишилося;
• високі показники скасованих закупівель, а саме 63% оголошених закупівель Міноборони за очікуваною вартістю були неуспішні, за кількістю лотів - 48% (за період січень-жовтень 2021 станом на 12.11.2021);
• загальні низькі темпи та обсяги проведення процедур закупівель / укладення договорів за основними напрямками порівняно з минулим роком; за аналогічний період 2021 року (січень-жовтень) укладено лише 78% договорів за сумою (8,939 млрд грн) та 61% договорів за кількістю (435) порівняно  з 2020 роком;
• численні процедурні порушення законодавства про закупівлі, в т.ч. щодо строків оприлюднення відповідних рішень замовника;
• недостатня робота з ринком потенційних постачальників, що призводить до зриву процедур закупівель, некоректних вимог та/або розрахунків очікуваної вартості, повторення помилок/порушень, тощо.

Дану проблематику необхідно вирішувати комплексно:

• терміново розробити план дій та перейти до виконання невідкладних заходів щодо закупівель, передусім пального для потреб ЗСУ, а також інших предметів тилового забезпечення згідно з планами 2021 та 2022 років для уникнення дефіциту ресурсів та перейти до використання формульного ціноутворення під час закупівлі пального;
• здійснювати професіоналізацію закупівель Міноборони, шляхом проходження освітніх програм фахівцями, термінового призначення уповноважених осіб на заміну Тендерних комітетів, включно з актуалізацією нормативно-правових актів Міноборони у відповідній сфері (інструкції щодо взаємодії структурних підрозділів при здійсненні закупівель);
• створити Централізовану закупівельну організацію / агенцію Міноборони;
• Міноборони має досягнути достатнього рівня експертизи, щоб виступати єдиним методологічним центром супроводу оборонних закупівель та формування політик в даній сфері, як головний орган зі здійснення оборонних закупівель згідно з Законом "Про оборонні закупівлі";
• розпочати імплементацію частини Закону України "Про оборонні закупівлі" щодо створення служб державних замовників та делегування структурним підрозділам МО та ЗСУ відповідних повноважень щодо здійснення децентралізованих оборонних закупівель;
• здійснювати ефективний ринковий моніторинг, в тому числі в частині розрахунку очікуваної вартості, встановлення недискримінаційних вимог та кваліфікаційних критеріїв при проведенні закупівель;
• здійснювати обґрунтований вибір процедур/видів закупівель залежно від правових обставин, нагальності та характеру предмету закупівель;
• дотримуватися інших рекомендацій експертів Проєкту реформи оборонних закупівель, які надавались Міноборони в попередніх аналітичних довідках та посилити співпрацю з громадськістю з вищезгаданих питань.

Дані рекомендації є актуальними за належністю й до інших замовників в секторі безпеки та оборони.

Дослідження проведене на основі даних публічних та професійних модулів аналітики bi.prozorro для процедур, оголошених в 2021 році в січні - жовтні станом на 12.11.2021 року.

Експерти Проєкту й надалі готові підтримувати Міноборони та інших замовників, надаючи консультаційну та освітню допомогу з питань публічних та оборонних закупівель.

1. Освітня підтримка від Проєкту реформи оборонних закупівель

Варто додати, що експертами Проєкту реформи оборонних закупівель за підтримки Міністерства оборони Великої Британії з власної ініціативи проводяться навчальні тренінги з підготовки Уповноважених осіб з публічних закупівель, в рамках підготовки до тестування для можливості подальшої роботи з 1 січня 2022 року.

Навчання проводяться для військовослужбовців та працівників військових частин та органів військового управління ЗСУ, підрозділів Міноборони та інших військових формувань (СБУ, НГУ, ДССТ).

Довідково розклад навчальних програм в 2021 році.

Підготовлено експертами з закупівель Проєкту реформи оборонних закупівель за підтримки Міністерства оборони Великої Британії Неллі Стельмах та Павлом Кирієнком