Лікнеп для лобіста

Непрофесійний рівень законодавчих ініціатив гальмує навіть антитютюнову реформу в Україні. Можливо, наших депутатів треба відправляти на "курси підвищення кваліфікації" щодо законопроектної роботи.

Аналіз норм законопроектів, які розробляються окремими народними депутатами чи навіть цілими колективами народних обранців, часто вказує на те, що профільним юридичним інститутам України – зокрема, Інституту держави і права ім. Корецького НАН України, Інституту законодавства Верховної Ради спільно із Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради – вже давно треба організувати курси із законотворчості.

Саме для наших народних депутатів, які хочуть писати законопроекти, але, з тих чи інших причин, їм це поки що не вдається.

Думаю, для країни було б дешевше проводити такі курси, аніж витрачати кошти на реалізацію норм вже прийнятих законів, які виконати неможливо – через невдале формулювання, невизначений (чи недолуго визначений) термін, або відсилочну норму, яка веде в нікуди.

Законотворчий процес по багатьох законопроектах, зареєстрованих зараз у Верховній Раді, можна охарактеризувати шекспірівським "багато галасу даремно".

Прикладом такого "галасу", на жаль, стає ціла плеяда законопроектів навколо регулювання обігу тютюнових виробів.

"Кто на ком стоит?"

На жаль, пробуксовують саме ті питання, які потребують негайного законодавчого врегулювання. У першу чергу це стосується електронних сигарет, які набули масового поширення в Україні, але їхній обіг ніяк не врегульований.

Майже кожен із поданих законопроектів на цю тему отримує стандартний висновок Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) Верховної Ради – "законопроект доцільно повернути на доопрацювання".

Зараз часто можна почути про всемогутнє тютюнове лобі, яке, мовляв, гальмує потрібні зміни. Однак, реалії часу тільки грають на руку тютюновому лобі, адже юридична якість законопроектів лише гальмує їх прийняття.

І Головне науково-експертне управління про це пише у висновках. От наприклад, висновок по законопроекту №2820 (серед авторів – 6 депутатів, у т.ч. двоє голів комітетів): "Один із концептуальних недоліків цього законопроекту полягає в тому, що його положення не відповідають усталеним вимогам законодавчої техніки щодо стилю, мови та оформлення змісту закону".

Особливо експертам ГНЕУ "сподобалися" формулювання "будь-яка форма суспільного або приватного вкладу в будь-яку подію, захід або особу" (які вклади, в яку особу?), "розумно передбачувані умови" (рівень розуму, як показує якість цього законопроекту, може бути дуже різний), "комплексні дані про обсяг продажів" (без жодного натяку на те, яку інформацію має бути включено в ці "комплексні дані"?).

Від виробників електронних сигарет законопроект вимагає звітувати по "кожній істотній модифікації виробу". Але критерії "істотності" у законопроекті відсутні, та і що мається на увазі під "модифікацією" також не зрозуміло.

А як Вам подобається формулювання "резюме будь-яких ринкових досліджень, проведених відносно вищезгаданого"? Так і хочеться повторити питання професора Преображенського ("Собаче серце", М.Булгаков): "Извините, кто на ком стоит?".

Шановні народні депутати, стиль законопроектів відрізняється від бюрократичного стилю, до якого Ви так звикли. І його не можна використовувати в законопроектній роботі, бо чим більш заплутана норма, тим важче її виконати.

Утім, законопроект №2820 важко було б виконати і через іншу причину – внутрішні суперечності. Скажімо, ст. 10[1]і ст.12 суперечать одна одній – вказуються різні стандарти щодо площі повідомлення, різні попереджувальні написи. І ГНЕУ на це теж вказує в своєму висновку.

Інший приклад: у законопроект №2697, автор якого не став детально аналізувати весь масив законодавства із цієї тематики, а просто запропонував додати після слів "тютюнові вироби" в усіх відмінках і числах додати слова ", електронні сигарети (цигарки)" у відповідному відмінку і числі. І байдуже, що внесення таких змін призведе до спотворення термінів, які вживаються в законі (наприклад, "інгредієнти тютюнових виробів", "куріння тютюнових виробів", "тютюнові вироби"), а також створить дублювання норм, колізії і суперечності. Маємо аналогічний висновок ГНЕУ – повернути на доопрацювання.

Черговим прикладом недостатнього рівня підготовки законопроектів на відповідну тематику є законопроект №4507, який також пропонує врегулювати обіг електронних сигарет. І хоч у цьому випадку ГНЕУ підтримало прийняття законопроекту за основу, зауваження до нього склали аж 7 сторінок, і знову ж таки, через елементарні порушення норм законодавчої техніки.

Наприклад, законопроект пропонує поширити на електронні сигарети дію обмежень щодо реалізації тютюнових виробів, зокрема, встановивши заборону продажу електронних сигарет у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет. І ніхто із майже 40 (!) авторів законопроекту не звернув увагу на специфіку товару, його значну вартість і загалом доцільність і обґрунтованість такого обмеження.

Чим економісти кращі за гуманітаріїв

На основі власного досвіду можу поділитися таким спостереженням: як правило, найбільше подібних проблем із пустими відсилочними нормами, із розмитими формулюваннями і невдалими термінами зустрічається в законопроектах, які розробляють у комітетах гуманітарної спрямованості.

Все ж таки в податковому, бюджетному комітетах – де мова йде не про "боротьбу з усім поганим заради всього доброго", а про фінанси – набагато більше конкретики. Економісти, як і юристи, люблять точність.

Мабуть, в зв’язку з цим Комітету з податкової і митної політики доручили об’єднати усі наявні законопроекти з регулювання тютюну в єдиний комплексний законопроект.

І хоча в ГНЕУ були певні зауваження і до розробленого комплексного законопроекту №2340-д, все ж Головне науково-експертне управління його рекомендувало прийняти його за основу.

І можна зрозуміти чому. В законопроекті є чіткі стандарти щодо максимально вмісту шкідливих речовин, є чіткі суми щодо штрафів (а не "вилка штрафу", яку представники контролюючих органів можуть використати з вигодою для себе) і є більш чітка термінологія, яка узгоджується з профільними директивами Європейського Союзу (зокрема, 2001/37/ЄС, 2014/40/ЄС).

Якщо виставляються певні вимоги до суб’єктів господарювання щодо звітування (наприклад, звітність щодо інгредієнтів тютюнових виробів в законопроекті №2430-д) – то така звітність не має бути занадто обтяжливою і має бути чітко виписано, про що саме треба звітувати, як часто і в якій формі (а не за "умов істотної модифікації", як це прописано в законопроекті №2820).

Якщо щось забороняється законопроектом (як, наприклад, заборона т.зв. насваю в законопроекті №2430-д) – то така заборона має бути реалістичною і за невиконання цієї заборони мають бути чіткі санкції (що і передбачено цим законопроектом).

І, до речі, це добре, що в податковому комітеті, на відміну від деяких інших комітетів парламенту, чітко знають структуру норми права – гіпотеза, диспозиція, санкція.

І от такі приклади вдалих і не дуже вдалих законопроектів знаходимо не лише щодо антитютюнової тематики, але й по багатьох суспільно значущих питаннях.

Тому ідея "курсів підвищення кваліфікації" для наших народних депутатів, на жаль, ще довго буде залишатися актуальною.