Справа Семочка

Для тих, хто не дуже пильно стежить за життям наших спецслужб нагадаю, що Семочко - заступник керівника Служби зовнішньої розвідки України і нещодавно він став зіркою журналістського розслідування в якому йдеться про корупцію посадовця і її тяжкі наслідки. Ця історія дійшла до виправдань самого Семочка в ЗМІ та до гучного слухання в Комітеті ВРУ з питань  протидії корупції.  І насправді - ця історія, є дуже важливою бо вона розгорнулась на фоні війни,  інших скандалів у спецслужбах та напередодні презедентських виборів  в Україні. В своєму блозі я намагаюсь коротко  запропонувати системні рішення для того щоб уникати таких історій у подальшому. Бо стійкість нашої держави багато в чому залежить від роботи органів, які стоять на сторожі національної безпеки.  

Весною минулого року я була на першій відкритій зустрічі із директором Центрального розвідувального управління США тоді ще Майком Помпео (зараз він керівник Держдепу). Крім мене в залі аналітичного центру CSIS були експерти, працівники різних інших відомств та журналісти. Пан Помпео розповідав про те,  як розпочав кар’єру, чому був призначений на цю посаду і як вірно та професійно збирається служити країні. Розказував про проблеми секретності, і про те, що для нього абсолютною цінністю є законність діяльності його організації. Окреслив перелік загоз, які стоять перед США і про те, як збирається їм протистояти. Багато конкретики і роз'яснень на низку актуальних питань, щодо Сирії, ядерної загрози, Сноудена та окремо стосунків з Росією. Згадував про російську агресію щодо України і про розслідування збитого літака MH17. 

Інша головна тема його доповіді була присвячена демократичному цивільному контролю над розвідувальним співтовариством. Також йшлось про стосунки між Білим домом і ЦРУ та про його діалог з профільними Комітетами в Конгресі, які контролюють розвідувальне товариство.  

Можу багато розказувати про те, як працює демократичний цивільний контроль за спецслужбами в США. Про баланс між виконавчою (в США Президент частина виконавчої гілки влади навідмінно від України), законодавчою та судовою гілками влади. До речі, саме цей баланс  є запорукою здорового розвитку демократичного цивільного контролю і як наслідок є запобіжником від зловживання владою зі сторони Президента, використання розвідок в політичних цілях та зменшення корупційних ризиків в структурах. 

Та в контексті справи Семочки, та останніх слухань в Комітеті із питань запобігання та протидії корупції нашої ВРУ, сфокусуюсь саме на парламентському контролі в США. Логіка наступна, профільні Комітети Конгресу США (їх два: один в  Сенаті, інший в Палаті представників), мають володіти інформацією у тій же мірі, що і Президент. Для прикладу Конгрес в США контролює розвідувальне співтовариство досить ретельно, визначає політику та наглядає за виконанням цієї політики, займається питаннями бюджету загалом і окремих програм, також наглядає за проведенням конкретних спецоперацій, має доступ до розвідзвітів, які отримують чиновники виконавчої гілки влади і т.д. Також, для нас з вами цікаво, що саме кадрові рішення щодо призначення на керівні посади у спецслужбах відбуваються також через відповідні Комітети Конгресу. Президент пропонує свої кандидатури на керівні посади у спецслужбах, а потім стафери Комітетів досліджують біографії і пропонують їх на розгляд безпосередньо членів Комітетів.  Після  відбуваються довгі і ретельні співбесіди(відкриті) із кандидатами за результатами яких керівники спецслужб можуть бути призначені на свої посади. Як і у нас слухання можуть відбуватись у закритому чи відкритому форматі. Кадрові питання та прийняття рішень, які стосуються нацбезпеки, як правило,  відкриті. 

Є звичайно перелік визначених обставин, коли Президент може обмежити доступ до певної секретної розвідінформації. Та, наприклад,   інформувати тільки керівництво обох комітетів з нагляду за розвідками  і голів Сенату та Палати представників. Але навіть в цьому виключному випадку всі члени комітетів з нагляду за спецслужбами отримують загальну інформацію про закриту Презедентом інформацію та пояснення причини її закриття. Є ще купа нюансів пов'язаних із контролем відповідальності і компетентності самих членів цього комітету. І відповідальності керівників розвідок, адже у випадку прогалин у співпраці із Комітетами можуть просто не отримати бюджети для своїх організацій і з ганьбою їх відправлять у відставку, я вже не кажу про кримінальну відповідальність. 

Та я зовсім не про те, що в США все класно із спецслужбами і контролем над ними. Там вистачає своїх проблем. Просто в них є механізми, які допомагають робити розвідтовариство кращим і служити інтересам країни. 

В Україні парламентський контроль за спецслужбами відбувається через Комітети ВРУ. У цьому контексті доречним є домовитися про термінологію. Під терміном “спецслужби” в цьому блозі пропоную розуміти всі державні органи, яким законами України надано право оперативно-розшукової діяльності з метою забезпечення національної безпеки, які проводять гласні і негласні пошукові, розвідувальні та контррозвідувальні заходи, у тому числі із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів. Спецслужби діють як у складі виконавчої влади, наприклад, ГУР МО України, так і можуть бути окремими державними органами, як СБУ, НАБУ та  СЗРУ. В Україні спецслужби сьогодні мають статус правоохоронних або розвідувальних органів.

В Україні поки немає окремого комітету нагляду за спецслужбами, але є профільний комітет з питань національної безпеки та оборони, антикорупційний, бюджетний, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, правової політики та правосуддя і т.д. Я можу довго описувати інституційні спроможності і  неспроможності нашого парламенту, проблеми компетенції  народних обранців та проблеми доступу і допуску до секретної інформації. Єдине на що звертаю увагу, що кадрові призначення у спецслужбах відбуваються наступним чином. Рада назначає і звільнює з посади за поданням Президента України Голову СБУ, Міністра оборони, Міністра внутрішніх справ. Але це відбувається лише на рівні керівників і як правило «пакетом»(тобто усіх разом), без публічних обговорень і відкритих слухань. (Воно і ясно без профільного то Комітету). А от заступники - то вже за поданням Керівника органу і за підписом Презудента. 

Не буду вдаватись в подробиці і довгі теоретичні викладення. Але ситуація в Україні виглядає наступним чином. Наша країна в стані війни і на передодні президентських та парламентських виборів. Об’єктивно у нас все негаразд із балансом гілок влади. Постійна управлінська конкуренція між ролями Президента (не належить до виконавчої влади)  і Прем’єра. Недостатньо розвинені інституційні спроможності ВРУ, залежність судової гілки влади. Плюс закон про доступ до державної таємниці, який працює із сталінських часів, невизначеність архітектури учасників системи нацбезпеки (дублювання функцій між існуючими та новостворенними безпековими органами). Все це створює сприятлеві умови для: непрозорих кадрових призначень у спецслужбах, непрозорого формування бюджету спецслужб, збільшення корупційних ризиків в середині системи. Як наслідок - низька ефективність спецслужб, величезні ризики використання їх у політичних цілях та загроза втрати довіри зі сторони українців та інозених партнерів. 

Приклад Семочки (не залежно від того винен він чи ні) сьогодні підняв усі ці питання у ВРУ та серед простих громадян. 

Що робити?

У нещодавно прийнятому законі про Національну безпеку є прописана норма про створення Комітету нагляду за державними органами спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронними органами, правоохоронними органами спеціального призначення та розвідувальними органами до повноважень якого належить забезпечення контрольних функцій.

Очікується, що цей Комітет буде створений вже в наступному скликанні Парламенту.  Але реально - це єдине інституційне рішення, яке може дозволити створити противагу тотальному контролю за спецслужбами з боку Президента та уникнути  непрозорих кадрових рішень,  корупційних ризиків, непрозорого формування бюджету та у такий спосіб відновити суспільну довіру до спецслужб. Звичайно надважливим є адекватне визначення  місії, візії, ролі та відповідних функцій цього Комітету. 

Звичайно Президент України, в умовах передвиборчої кампанії, може керуючись інстинктами самозбереження буде намагатись усіляко зберегти підтримку вірних йому працівників спецслужб. Бо їх лояльність дуже важливий фактор під час виборів. Водночас, є велика загроза, що подібні до скандалу з Семочко історії можуть серйозно вдарити по реноме Президента. Адже вони безпосередньо йому підпорядковані. Тоді доведеться жертвувати «своїми» щоб «злетіти» в очах виборців та іноземних партнерів. Президент не може так само залишатись осторонь формування архітектури національної безпеки і розподілу правоохоронних функцій. Бо це призведе до значних загроз національній безпеці. 

Голова СЗРУ з іншими керівниками спецслужб  - (крім того, що не закинути справу Семочко, а довести до суду), мають стати активними лобістами ідеї створення цього окремого Комітету. Оскільки, це величезні можливості для них: від додаткового механізму впливу на отримання більшого бюджету до можливості уникати політичного тиску. Водночас для них це і "головний біль" у вигляді  додаткового органу перед яким доведеться звітувати та нести відповідальність. Нічого тут не згадую про «створення архітектури», бо насправді всі ці органи вже давно зробили свої напрацювання, не вистачає політичної волі гаранта - Президента та нардепів. 

Самим депутатам, перш за все, навчитися користуватися вже наявними можливостями. Мова йде про Рахункову палату, Інститут законодавства, співпрацю із офісом Омбудсмена,  Головне науково - експертне управління, співробітники яких за законом повинні забезпечувати роботу народних обранців. Також  прикласти максимум зусиль для створення цього окремого Комітету нагляду за спецслужбами - це означає оновити систему демократичного контролю, привести її в робочий стан. І так само найголовніше  - ініціювати створення нової архітектури системи нацбезпеки. Яка б  захищала конституційні права громадян та дотримувалась інтересів національної безпеки. 

Вже потому є сенс працювати над чіткістю положень в законних і підзаконних нормативних актах, які регулюють діяльність спецслужб. Проводити всебічну експертизу цих документів на предмет відповідності конституційним демократичним нормам. Нормативні документи повинні бути складені таким чином, щоб дії спеціальних служб щодо обмеження громадян в їх правах були прописані гранично ясно в безальтернативих формулюваннях. Важливим критерієм дотримання якості в цій роботі повинна стати можливість проводити розслідування обґрунтованості дій співробітників спеціальних служб, не допускаючи при цьому політизації, що також передбачено законодавством.

Друге - це розглянути питання про підвищення професіоналізму і досвіду, додаткове фінансування для залучення достатньої кількості висококваліфікованих помічників-експертів. Депутати мають мати своєчасний доступ до дійсно необхідних секретних відомостей.

Певно ще важливий нюанс - це комунікація парламенту з іншими учасниками цивільного контролю (громадськими організаціями, ЗМІ, судом і прокуратурою) при збереженні їх незалежності.

І нарешті - це безпека контролю. Дуже важливо подбати, щоб він не заважав нормальній діяльності спецслужби. І так само слід гарантувати, що діяльність контролерів не завдасть шкоди національній безпеці - перш за все повинні бути створені надійні гарантії збереження державних секретів і недопущення політизації питань національної безпеки.

Парламентський контроль є найважливішою частиною громадянського контролю. І до того часу, поки ми не покращимо робочу функцію парламенту, нам не варто розраховувати на поліпшення ситуації із захистом конституційних прав громадян і демократичних принципів при роботі спецслужб України. У парламентсько-президентській республіці повинен бути дотримано рівновагу контрольних повноважень. А зробити це без нарощування інституційної спроможності парламенту неможливо.