Жовті картки програмі уряду: саботаж від парламенту чи закономірність

Народний депутат від фракції "Голос" Ярослав Железняк ледь не щодня оновлює невтішну статистику: вже дванадцять парламентських комітетів надали негативні висновки щодо програми діяльності Кабміну і рекомендували направити її на доопрацювання. Остаточне рішення залишається за парламентом, але критики чинної влади радіють і зловтішаються.

Водночас, підстав для такої поведінки немає. Без затвердженої парламентом програми уряду українська виконавча влада перебуває у постійній невизначеності, адже не зрозуміло, що має робити уряд, у будь-який момент міністра можуть замінити, або ж весь уряд відправити у відставку.

Проте, проблема значно серйозніша.

Що таке програма діяльності уряду і навіщо вона потрібна?

Програма діяльності Кабміну — це чітко виписана мета його роботи, бажаний результат на найближчий час і способи його досягнення. В ідеалі, ще до свого призначення висунутий коаліцією кандидат на посаду прем’єра вже має сформовані цілі, команду і план дій, про які він вказує під час обговорення своєї кандидатури в парламенті. Саме це має мати визначальний вплив на нардепів.

Тому в ширшому розумінні, програма діяльності Кабміну — це його "виборча програма", яку прем’єр представляє депутатам і для реалізації якої парламент формує конкретний уряд. Саме таке тлумачення цього терміну відображене у законі "Про Кабмін", де вказано, що програма базується на узгоджених позиціях та програмних завданнях парламентської коаліції.

В умовах швидкоплинної української демократії, програма діяльності Кабміну є одним з небагатьох острівців, що гарантує стабільну роботу уряду і його недоторканість. Відповідно до Конституції, питання про дострокове припинення повноважень Кабміну не може розглядатись Верховною Радою протягом року після схвалення нею програми діяльності уряду. Це, ймовірно, зробили для того, щоб уряд міг зосередитись на своїй роботі і не переживати за звільнення. Принаймні на короткий час.

Звичайно, в Україні ніхто нікому не може щось впевнено гарантувати. Прикладом цього є сумнозвісний уряд Олексія Гончарука, який попросили на вихід попри те, що з дня затвердження програми його діяльності пройшло менше п’яти місяців. Як наслідок, цей уряд мав найкоротшу каденцію в історії України, адже пропрацював лише шість місяців та чотири дні, хоча міг продовжувати працювати ще принаймні півроку. Але й цей рекорд навряд чи буде вічним.

Як у розвинених демократіях?

В країнах розвиненої демократії програма діяльності уряду — це фактично коаліційна угода фракцій, що сформували уряд. Лідер партії-переможниці виборів є головним кандидатом на посаду прем’єр-міністра. Інші партії з коаліції мають своїх міністрів і обстоюють власні позиції щодо державної політики у конкретних сферах.

У деяких демократичних країнах згадки про програму уряду містяться у Конституції.

Так, у Литовській Республіці уряд може приступити до роботи лише у разі, якщо парламент затвердить його програму. Щойно сформований уряд можуть звільнити з посад у разі, якщо парламент двічі не підтримав програму його діяльності. Також президент може оголосити дострокові парламентські вибори у разі, якщо парламент зволікає із цим питанням протягом тривалого часу (30 чи 60 днів).

У Конституції Польської Республіки програма діяльності уряду згадується лише один раз: номінований президентом країни голова уряду протягом 14 днів з дня призначення представляє Сейму, нижній палаті парламенту, свою програму разом із вотумом довіри. Якщо Сейм підтримає вотум довіри — уряд може працювати. Якщо ж нижня палата провалить голосування, то зможе самостійно сформувати уряд без участі у цьому процесі президента.

Програма уряду згадується також і у Конституції Французької Республіки. Відповідно до неї, для виконання своєї програми уряд може попросити парламент на обмежений час наділити себе повноваженням видавати ордонанси — акти, які мають силу закону з подальшим затвердженням парламентом. Також, незатвердження програми уряду є підставою для відставки усього складу уряду.

Можна зробити висновок, що принаймні у згаданих країнах програма діяльності уряду має визначальне значення для формування і роботи вищих органів виконавчої влади.

Що з нами не так?

Із ситуації з програмою уряду Дениса Шмигаля можна зробити декілька невтішних висновків.

По-перше, Кабмін навряд чи найближчим часом отримає імунітет на рік. Та й навіть у разі затвердження програми, ніщо не завадить Денису Шмигалю та його міністрам повторити долю уряду Олексія Гончарука. Тому міністри вже фактично сидять на валізах, а деякі нардепи з монобільшості публічно критикують їхню роботу і закликають піти у відставку. Така ситуація не може сприяти якісній та державницькій роботі.

По-друге, парламент голосував за уряд без програми, ідей та команди. Досі три міністерства залишаються без постійних очільників, при чому кожного тимчасового міністра вже встигли замінити. Міністра фінансів Ігоря Уманського та міністра охорони здоров’я Іллю Ємця звільнили із займаних посад менше, ніж через місяць з дня їхнього призначення. Відповідно, народні депутати відкривали скриньку Пандори, коли звільняли уряд Олексія Гончарука і призначали на його місце Дениса Шмигаля.

По-третє, причиною такої поведінки нардепів є надмірний вплив президента. Не зважаючи на те, що Україна — парламентсько-президентська республіка, де лише парламент відповідальний за формування уряду і його контроль, саме президенту Олексій Гончарук першочергово поніс заяву про звільнення. Колишній прем’єр і не приховував, що це було політичне рішення, оскільки наразі найбільший вплив в українській політиці має саме президент Володимир Зеленський.

Як вийти із ситуації?

Все це не є чимось незвичним для України, а є лише черговим підтвердженням, що щось не працює. І тут немає чому дивуватись.

Президент, який не має до Кабміну прямого стосунку, все одно впливає на його роботу. Двоє президентських міністрів, президентський порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, а також неконституційні повноваження президента призначати голів та членів деяких центральних органів виконавчої влади (НАБУ, ДБР, державних регуляторів) зводять нанівець потуги кожного уряду на впровадження реформ та самостійність і роблять його залежним від волі глави держави. Адже саме наради на Банковій були і є місцем ухвалення ключових рішень щодо посад та деталей реформ протягом усіх постмайданних років.

Яскравим прикладом подібного впливу президента на Кабмін є публічний заклик колишнього президента Петра Порошенка до на той час прем’єра Арсенія Яценюка піти у відставку, прикриваючись недовірою суспільства до його роботи і великою кількістю помилок. Як наслідок, Арсеній Яценюк був змушений піти у відставку, а новим прем’єром став представник пропрезидентської фракції Володимир Гройсман.

Парламент, як орган, який формує Кабмін і контролює його роботу, має обмежений вплив на уряд. Це яскраво продемонстрував колишній прем’єр Олексій Гончарук, який спочатку запізнився на годину запитань до уряду, після виступу проігнорував питання нардепів, а заяву про звільнення подав не до парламенту, а до президента. Тому й не дивно, що кожен Кабмін післяреволюційної України стикався з ігноруванням чи провалом своїх ініціатив і ухваленням законів, що суперечать урядовій політиці та затвердженій програмі.

То може проблема не у цій владі чи її обличчях? Можливо, собака зарита значно глибше, у нетрях розподілу влад і сфер впливу? Можливо, варто дати уряду нормально працювати, щоб ніхто не міг підривати його роботу зсередини або ж блокувати реформи на місцях? І, може, варто визнати, що нерозділені до кінця ролі президента та прем’єра у впливі на роботу уряду — те це системне зло, не поборовши яке, ми не просунемось ні на крок до демократичного врядування? Чим довше ми будемо шукати відповіді на ці питання, тим менш дієздатною і спроможною буде українська влада.

Виходом із цієї ситуації може стати перехід на парламентську форму правління, коли вплив на формування уряду і контроль має виключно парламент. Завданням президента у такому випадку буде контроль за дотриманням законів, оскарження незаконних і неконституційних рішень. Отже, уряд зможе зосередитись на своїй роботі і не буде розриватись між двох вогнів.