ЯК ВИКИНУТИ РЕФОРМУ НА СМІТТЄЗВАЛИЩЕ
Це буде аналітична розповідь про все більш глибоку деградацію інституційної системи України, яка у підсумку може призвести до повної управлінської розрухи, або остаточно затвердити наш статус, як "країни третього світу".
Основою для аналізу слугуватиме історія появи на світ законопроєкту №2207-1Д "Про управління відходами", який вже встиг пройти голосування у першому читанні.
Преамбула
Жив собі чоловік в Україні. Навчався, працював, активно цікавився тим, що відбувається в країні, не сказати, щоб пересічний, але і не без особистої історії. То депутатам допомагав, то парки прибирав, благодійний фонд створював, або робив зачіски "правильній" людині, а може просто сусідом депутата був… Загалом якось воно було, але у поле зору потрапив. І ось одного чудового дня йому пропонують стати депутатом, і не простим, а народним. Не важливо, що досвіду небагато, ні управлінського, ні тим більше законодавчого. А навіщо? Адже мета побудувати нову Україну, яка бореться з корупцією, посилює пряму демократію, створює механізм "народного вето" на ухвалені нові закони. А для цього потрібен просто турборежим і 226 голосів, і яке значення тоді мають якості й досвід людини, яка натискає кнопку?
І якщо в цій системі координат якості людини може і неважливі, то ось якість законів, які ухвалюють для людей і процедура – дуже важливі. Це ми зараз з вами й будемо аналізувати.
ДЖЕРЕЛА 2207-1Д
Все починалося рівно рік тому, у жовтні 2019 року. 3 жовтня було зареєстровано законопроєкт 2207 "Про управління побутовими та іншими відходами". 16 жовтня зареєстрували перший альтернативний законопроєкт 2207-1 "Про управління відходами", а 17 жовтня другий альтернативний 2207-2 "Про відходи".
Найцікавіше те, що всі ці законопроєкти подали депутати з однієї фракції – "Слуга народу". І це вже викликає питання. Точніше питання до керівництва партії, яке допускає подібне. Це свідчить про відсутність партійної дисципліни і правил, які б не допускали подібних випадків.
Невеличкий відступ. Проведення реформи у сфері управління відходами – один з найважливіших пунктів у реалізації угоди між ЄС і Україною, який влада України успішно провалює. Терміни імплементації та гармонізації законодавства з ЄС директивам вже давно минули. І Україні потрібно терміново це виправляти.
Звичайно, що подача такої кількості законопроєктів негативно впливає на час їх ухвалення.
Законопроєкти №2207 і №2207-1 абсолютно ідентичні. Фактично 2207-1 – це доопрацьований варіант 2207. Тому надалі в Комітеті екологічної політики цей проєкт практично не обговорювався, і він наче сам собою відпав. Авторами ж 2207-1 є команда підтримки реформ (КПР) при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища. Акцент у цьому проєкті в основному зроблений на дозвільну систему, яка і є компетенцією міністерства – це видача дозвільних та ліцензійних документів. Тому можна сказати, що це якоюсь мірою "міністерський" проєкт. Сьогодні чиновники міністерства є активними його захисниками в інформаційному просторі. "Адвокатуванням" проєкту зайнявся Олександр Мариковський ("Слуга народу").
Законопроєкт №2207-2. Основним акцентом якого є створення виконавця послуг (оператор) з управління відходами. Ініціатор проєкту – пан Олександр Юрченко ("Слуга народу"). Так, саме той, помічник якого збирав плюшки, а сам нардеп просив 3% пирога. Сам Юрченко брав активну участь у просуванні.
Відповідність до Директиви 2008/98 / ЄС – це, можливо, найголовніше завдання, яке необхідно здійснити в цьому законопроєкті. Гармонізація українського законодавства – це його приведення до загальних європейських норм і правил, якими насамперед скористається бізнес для того, щоб вести діловий діалог з європейськими та світовими партнерами однією мовою. Термінологія – це основа цього діалогу, і, на жаль, вона у всіх варіантах проєктів не повністю відповідає Директиві. Такі механізми як "ієрархія відходів", "забруднювач платить" прописані декларативно і формально, а механізм "розширеної відповідальності виробника" намагалися вирішити шляхом введення податку, що суперечить Директиві.
Норми закону повинні охоплювати широкий спектр видів відходів, але у всіх проєктах акцент зміщений тільки до одного виду – побутового (муніципального). Промислові, будівельні, медичні, харчові та інші відходи практично відсутні або ним було приділено недостатньо уваги. Виняток – небезпечні відходи.
Загалом всі подані законопроєкти отримали більше негативних висновків, ніж позитивних. У всіх висновках комітетів парламенту, міністерств, стейкхолдерів йдеться про те, що їх необхідно значно доопрацювати. А згідно з висновками Комітету антикорупційної політики і Комітету з євроінтеграції проєкт № 2207-2 взагалі був відхилений. Тут цікавий момент: висновок Комітету антикорупційної політики було датовано два з половиною місяці після того, як Комітет екологічної політики вже зняв з розгляду проєкт №2207-2. Можна було б сказати, що не має значення сенс цього документа, але не в цьому випадку.
НАРОДЖЕННЯ 2207-1-Д
Отже, 11 лютого 2020 року відбулося засідання Комітету екологічної політики. На засіданні йшла жорстка дискусія між ініціаторами законопроєктів. Олександр Юрченко зробив все можливе, аби відстояти свій проєкт, вказуючи на недоліки проєкту опонентів. Але Комітет все ж вирішив відхилити 2207 та 2207-2 і рекомендував відправити 2207-1 на доопрацювання, як найкращий з усіх найгірших варіантів. І ось з цього починається найцікавіше. Доопрацювання повністю засекречується. Автори і робоча група не афішуються. Так, 27 травня 2020 року на черговому засіданні Комітету тихо народився законопроєкт 2207-1Д.
Пізніше, на одній з панельних дискусій в рамках виставки Waste Management 2020 року, Олександр Мариковський скаже: "…до першого читання потрібно було тихіше йти, щоб ми могли ухвалити в першому читанні (2207-1Д), це була така стратегія, комунікаційна...".
ЗМІСТ
Новий варіант проєкту – це такий собі Франкенштейн між 2207-1 та 2207-2. Очевидно, лобістські групи прийшли до єдиної думки і до 2207-1, де домінуючою була дозвільна система, додали "оператора муніципальної системи управління відходами" (фішка 2207-2). Тож у цьому і полягало усе "доопрацювання". Найцікавіше, що на Комітеті, 27 травня, Юрченко висловився дуже позитивно щодо нової редакції. А це означає, що інтереси всіх зацікавлених сторін були враховані. І тепер повернемося до висновку Комітету з антикорупційної політики. Комітет саме в частині створення так званого "оператора" зробив акцент на його корупційній складовій і відхилив 2207-2, і саме цей елемент законопроєкту Юрченка, а це стаття 26 частина 2 і стаття 44 (повністю), успішно перекачувала в 2207-1Д. До речі, на сьогоднішні на сайті Верховної Ради до законопроєкту 2207-1Д досі відсутні висновки ключових комітетів.
ГОЛОСУВАННЯ 1-е ЧИТАННЯ
30 червня на засіданні Комітету екологічної політики вирішили рекомендувати Верховній Раді України ухвалити за основу проєкт Закону України "Про управління відходами", а також ігнорувати всі зауваження і залишити текст проєкту закону в початковому варіанті. А до цього законопроєкту були направлені істотні зауваження наступних організацій: Міністерство фінансів; Міністерство юстиції; Міністерство економіки; Міністерство розвитку регіонів і громад; Головне науково-експертне управління ВР; А4U – оцінка відповідності, підготовлена для Євроделегації; Професійні асоціації у сфері управління відходами; Громадські організації та інші.
І ось з цим усім негативним багажем 21 липня 2020 року законопроєкт 2207-1Д "Про управління відходами" був проголосований 264 голосами "ЗА" в першому читанні.
МЕРТВІ НОРМИ
На жаль, практика в законах писати норми, які не працюють, як естафета передаються з попередніх законів. І цей проєкт не виняток. Ось приклади норм в проєкті, які навряд чи працюватимуть на практиці:
- Стаття 4. Ієрархія управління відходів в Директиві 2008/98 / ЄС
- Стаття 7. Національний перелік відходів
- Стаття 12. Безхазяйні відходи
- Стаття 41. Захоронення відходів
КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ
Основні корупційні ризики даного законопроєкту криються в наступних напрямках:
- Оператор управління муніципальними відходами
Оператор – це головний "розподільник", як фінансів, які він отримує від споживачів, так і відносин з усіма учасниками, які здійснюють послуги на ринку поводження з відходами, включно і з організаціями, які повинні організувати роздільний збір. Єдине завдання місцевого органу – це вибрати виконавців (хоча в проєкті закону оператор і є виконавець), далі все управління віддається в руки оператору. У законопроєкті жодним чином не регулюється діяльність даного підприємства.
- Інвестиційні програми
Стаття 36 законопроєкту пропонує компаніям у сфері управління відходами, які захочуть реалізувати власні інвестиційні програми з модернізації виробничого циклу, затверджувати ці програми в місцевих органах самоврядування. Відсутня процедура затвердження. Норма виписана неправильно і закладає корупційні ризики у взаєминах між МОС і підприємствами у сфері управління відходами.
- Дозвільна система
Законопроєкт пропонує складну багаторівневу дозвільну систему. Вона включає видачу наступних видів документів:
- Дозвіл на поводження з відходами;
- Ліцензія на управління небезпечними відходами;
- Висновок на транскордонні перевезення.
Для того, щоб отримати ліцензію на управління небезпечними відходами передусім необхідно отримати дозвіл на управління відходами. Тому виникає подвійна дозвільна система, яка максимально ускладнить процес видачі документів на діяльність.
Транскордонні перевезення скопійовані з чинної постанови КМУ №1120. Яскравий приклад, що дана норма корупційна – це випадок з піском, який завезли в Херсон зі Словенії.
МАЙБУТНЄ ГОЛОСУВАННЯ 2-е ЧИТАННЯ
Ось в такому вигляді законопроєкт підійшов до другого читання. Вже не тільки з усіма перерахованими вище зауваженнями різних організацій, але й внесеними більш ніж 1600 поправками до проєкту. Законопроєкт, який повинен врегулювати сферу управління відходів необхідний і якомога скоріше, але він потрібен таким, який би запустив на практиці реформу в цьому секторі. І якщо ми цього хочемо, то документ потрібно змінити й доопрацювати, аби він консолідував усіх учасників.
ЕПІЛОГ
Ця історія не тільки про реформу у сфері управління відходами. Ця історія про управління державою. Адже, якщо можна реалізовувати подібний сценарій при ухваленні законів, то які сценарії реалізовуються в президентських, міністерських, мерських та інших кабінетах, можна тільки здогадуватися.
Але в цьому конкретному випадку безліч питань виникають до керівництва парламенту: як допускається подібне, коли регламент повністю ігнорується, комітети не надають вчасно свої висновки, суб'єкти законодавчої ініціативи не подають необхідної інформації, ігноруються зауваження міністерств тощо. Навіщо існує вся ця адміністративна машина в парламенті, якщо вона не виконує своїх функцій?
Питання до керівництва фракції в парламенті "Слуга народу" і до колег по фракції, у яких на Фейсбук-сторінках навіть фото на аватарці на підтримку цього законопроєкту. Це що, підтримка усього вищевикладеного? Це визнання, що депутати фракції можуть створювати власне бачення просування законопроєктів і комунікації з суспільством попри те, що для них також існують правила у вигляді законів і регламенту ВР? У цьому полягає реалізація передвиборної програми, в якій йшлося про збільшення народовладдя в країні? Тобто народу закон на виконання, а самі що хочемо, те і творимо?
Всі ці питання, на які, я впевнений, ми не отримаємо відповіді, призводять до того, що в Україні наразі немає жодної успішно реалізованої реформи. Адже навіть ті недосконалі процедури ухвалення рішень, які існують – ігноруються. Такий підхід в управлінні тільки гальмує розвиток країни й дає однозначну відповідь: не депутати й чиновники винні у своїх діях, система їм це дозволяє, і поки вона буде такою, якою вона є сьогодні – не чекайте успішних реформ.
