Управління відходами: профільний законопроєкт потребує суттєвих змін
Верховною Радою України 21 липня 2020 р. прийнято в першому читанні проєкт Закону України "Про управління відходами" (реєстр. № 2207-1-Д), який наразі активно готується профільним комітетом Верховної Ради України для його розгляду і прийняття в другому читанні. Зазначений законопроєкт, відповідно до сфери правового регулювання відповідних відносин, стосується кожного українця, його матеріального становища, сфери комфорту, життя і здоров’я. Очевидно, що такий законопроєкт перед його прийняттям мав би пройти широке громадське обговорення, насамперед в територіальних громадах, оскільки будь-яка недосконалість прийнятого закону матиме негативні наслідки як для економіки країни, так і для людей. В цьому контексті законопроєкт повинен враховувати не тільки практику європейського регулювання відносин у зазначеній сфері, але і ті реалії, які мають місце в сучасній Україні.
Отже, зважаючи на особливу суспільну значимість законопроєкту, доцільно висловити ряд зауважень і пропозицій до його змістовної частини, які слід розглянути і, по можливості, врахувати народним депутатам України під час його підготовки та прийняття в другому читанні і в цілому як закон.
Щодо оператора муніципальної системи управління відходами
Законопроєктом передбачається установити, що оператором муніципальної системи управління побутовими відходами може бути виключно комунальне підприємство. Без сумніву, зазначена норма є дискримінаційною і порушує конституційні принципи щодо рівності всіх форм власності. До того ж, обрання комунального підприємств як оператора муніципальної системи управління відходами без будь-якого конкурсу є законодавчим обмеженням розвитку конкуренції у зазначеній сфері. Крім того, оператор муніципальної системи управління побутовими відходами, визначений як виключно комунальне підприємство, може стати по суті зайвим посередником, на утримання якого будуть спрямовуватися значні кошти (за орієнтовними розрахунками експертів – близько 50 копійок з кожного споживача послуг), особливо у випадках, коли таке підприємство безпосередньо не буде одночасно надавати інші послуги у сфері управління відходами, як-то збирання, вивезення, перероблення або видалення. Статус комунального оператора муніципальної системи управління побутовими відходами як посередника також містить в собі величезні корупційні ризики і неминуче призведе до зловживань в його діяльності. На мою думку, якщо і запроваджувати оператора (адміністратора) муніципальної системи управління відходами, то таким оператором може бути будь-який суб’єкт господарювання, незалежно від форми власності. До того ж, така норма не тільки буде узгоджуватися з Конституції України (згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності, всі суб’єкти права власності рівні перед законом), але і створить можливість для обрання виконавчим органом відповідної ради оператора муніципальної системи управління побутовими відходами не в залежності від форми власності суб’єкта господарювання, а від матеріально-технічного, кадрового забезпечення, а головне - досвіду роботи у зазначеній сфері. Слід також зауважити, що терміни "оператор муніципальної системи управління побутовими відходами", "муніципальні пункти роздільного збирання побутових відходів", які містять слово "муніципальні", є некоректним, оскільки в Україні відсутні "муніципалітети" як органи управління адміністративно-територіальних одиниць. На мою думку, доцільно вести мову про "територіальні (регіональні)" або "місцеві" системи управління такими відходами.
Про права територіальних громад щодо визначення оператора муніципальної системи управління відходами
З метою розширення повноважень органів місцевого самоврядування стосовно визначення оператора муніципальної системи управління відходами (а частиною першою статті 32 законопроєкту, прийнятого в першому читанні, встановлено імперативну норму щодо обов’язковості його визначення у територіальних громадах з чисельністю населення понад 150 000 осіб), вбачається за доцільне передбачити, що лише у територіальних громадах з чисельністю населення понад 1 000 000 осіб, або у разі, коли обсяг вивезення побутових відходів до місць їх захоронення (полігонів, сміттєзвалищ) щорічно становить понад 500 000 тон, в обов’язковому порядку визначається оператор муніципальної системи управління побутовими відходами. В інших випадках питання про доцільність чи недоцільність визначення оператора муніципальної системи управління побутовими відходами вирішується міськими, сільськими, селищними радами та радами об’єднаних територіальних громад.
Місця захоронення відходів: від занедбаних сміттєзвалищ до сучасних полігонів
В поправках до законопроєкту до другого читання необхідно приділити особливу увагу необхідності приведення у відповідність до законодавства місць захоронення відходів (полігони, сміттєзвалища), а також забезпеченню ефективної діяльності та надання державної підтримки суб’єктам господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) таких місць захоронення відходів. Слід зауважити, що на сьогодні зазначені суб’єкти фактично є ключовими "гравцями" на ринку управління відходами поряд з іншими суб’єктами, які надають окремі послуги із збирання відходів, вивезення відходів та перероблення відходів). На мою думку, саме суб’єкти господарської діяльності, які здійснюють управління полігонами (сміттєзвалищами), крім надання послуг із захоронення відходів, повинні: взяти на себе всю відповідальність за приведення таких об’єктів у відповідність до вимог законодавства; забезпечити будівництво сміттєсортувальних, сміттєпереробних та сміттєспалювальних заводів, підприємств з вироблення теплової та електричної енергії; сконцентрувати (залучити) фінансові та інші необхідні ресурси з тим, щоб забезпечити на власних виробничих потужностях максимальне відсортування та перероблення відходів, їх енергетичну утилізацію, з тим, щоб захоронення відходів безпосередньо на полігонах (сміттєзвалищах) відбувалося у мінімальних обсягах відповідно до європейських вимог. Для цього пропонується: установити, що суб’єкт господарювання, який здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), є власником відходів, розміщених в місцях захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище). Це надасть можливість такому суб’єкту вільно розпоряджатися відходами, зокрема, для виготовлення відновлюваного палива з відходів та їх енергетичної утилізації. До речі, питання власності на відходи і особливо процедура переходу права власності на такі відходи, на жаль, як в чинному Законі України "Про відходи", так і в законопроєкті залишається належним чином не врегульована; передбачити можливість укладення суб’єктом господарювання, який здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), договорів про надання послуги з управління побутовими відходами безпосередньо з так званими комерційними утворювачами побутових послуг (суб’єктами господарювання), а також з ОСББ; передбачити можливість спрямування на формування інвестиційної програми суб’єкта господарювання, який здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), крім власних і запозичених коштів, також коштів державного і місцевих бюджетів, передбачених для забезпечення виконання Національного і регіональних планів управління відходами, екологічного податку, коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідних фондів охорони навколишнього природного середовища (частина друга статті 36, стаття 41 законопроєкту); закласти в прикінцевих і перехідних положення законопроєкту гарантії подальшої діяльності суб’єктів господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), а саме: якщо програмами їх діяльності передбачено розроблення та реалізація проєктів з будівництва сміттєпереробних та сміттєспалювальних підприємств, і які на момент набрання чинності цим Законом приступили до проєктування та/або будівництва таких підприємств, у тому числі із залученням іноземних та вітчизняних інвестицій, такі суб’єкти повинні продовжити у встановленому порядку виконання робіт (надання послуг), пов’язаних з управлінням (утриманням, експлуатацією) відповідних місць захоронення відходів; затвердження планів приведення місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище) у відповідність до вимог законодавства згідно з графіком, визначеним умовами дозволу на здійснення операцій з управління відходами, із строк виконання такого плану не менше 5 та не більше 10 років; покладення на органи місцевого самоврядування обов’язку з надання зазначеним суб’єктам необхідної організаційної, технічної, фінансової, у тому числі допомоги відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб’єктам господарювання", та здійснювати інше сприяння з метою приведення таких полігонів (сміттєзвалищ) у відповідність до встановлених законодавством вимог.
Від виробництва відновлюваного палива з відходів до його енергетичної утилізації
В законопроєкті вкрай необхідно запровадити норми щодо можливості виробництва в Україні відновлюваного палива з відходів (SRF, RDF), його спалювання з метою вироблення електричної і теплової енергії, а також використання як альтернативного палива, зокрема на підприємствах з виробництва цементу – замість кам’яного вугілля або природного газу. Слід також надати право органам місцевого самоврядування здійснювати передачу безхазяйних відходів безпосередньо виробникам відновлюваного палива з відходів.
До питання так званої "розширеної відповідальності виробника"
Статтею законопроєкту 10 передбачається запровадити поняття "розширеної відповідальності виробника". Водночас, зазначена стаття носить лише рамковий характер і не містить жодного механізму її реалізації. В цьому контексті, на мою думку, замість закладення відсилочної норми щодо окремих законопроєктів, які будуть регулювати відносини, пов’язані, зокрема, з управлінням відходами з упаковки, електричного та електронного обладнання, батарей і акумуляторів, транспортних засобів, знятих з експлуатації, мастил (олив), шин, текстилю тощо, доцільно було б зазначену статтю законопроєкту трансформувати в окремі розділи або глави законопроєкту. Тим більше, що в законопроєкті міститься окремий розділ V "Побутові відходи".
Питання формування тарифів на видалення (захоронення ) відходів, а також догляд за полігонами після їх закриття
Одне із ключових і належним чином не врегульованих в законопроєкті питань. Перш за все, слід переглянути порядок формування тарифу на видалення (захоронення) відходів, передбаченого частою сьомою статті 41 законопроєкту. Зазначеною частиною статті, прийнятої в першому читанні, передбачено, що при формуванні тарифу на захоронення відходів до його складу включається повний перелік матеріально-технічних, експлуатаційних та адміністративних витрат, а також фінансова гарантія, яка включає витрати на закриття полігону та догляд за полігоном після його закриття протягом періоду 30 років. При цьому порядок нарахування (встановлення) та використання фінансової гарантії встановлюється законом. Очевидно, що перспективи прийняття такого (окремого) закону дуже віддалені, що створює проблему недофінансування відповідних заходів з догляду за полігонами (сміттєзвалищами) після їх закриття. З огляду на це відповідною поправкою до частини сьомої статті 41 доцільно установити, що складу відповідного тарифу (витрат) включаються необхідні матеріально-технічні, експлуатаційні та адміністративні витрати, частина суми екологічного податку, що сплачується до місцевого бюджету, а також сума фінансової гарантії для покриття витрат на закриття полігону (сміттєзвалища) і його подальше утримання протягом 30 років після закриття, порядок нарахування та використання якої визначається Кабінетом Міністрів України. Очевидно, що питання порядку запровадження та адміністрування фінансової гарантії має визначатися саме в Законі України "Про управління відходами", а не в інших законах, які не відомо коли та чи взагалі будуть прийняті.
До питання фінансування системи управління відходами в цілому
Стаття 56 законопроєкту, яка регулює питання фінансування заходів з управління відходами, фактично повторює чинну редакцію Закону України "Про відходи". Безумовно, принцип "хто смітить, той і платить" правильний, але в реаліях нашої країни поки що важко реалізуємий. Тому, на мою думку, в зазначеній статті доцільно установити, можливо навіть на перехідний період, що фінансування заходів у сфері управління відходами здійснюється за рахунок коштів екологічного податку, державного і місцевих бюджетів, передбачених для забезпечення виконання Національного та регіональних планів управління відходами, коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідних фондів охорони навколишнього природного середовища, коштів суб’єктів господарювання у сфері управління відходами, коштів утворювачів і власників відходів, та з інших джерел, не заборонених законом. Для цього, зокрема, під час підготовки державного і місцевих бюджетів окремою строкою в проєктах відповідних бюджетів мають визначатися кошти для забезпечення виконання Національного і регіональних планів управління відходами, використання яких має здійснюватися у порядку, встановленому для виконання бюджетних програм. Для фінансування або дольової участі у фінансуванні інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку у сфері управління відходами, пов’язаних, зокрема, з будівництвом і експлуатацією полігонів, сміттєпереробних і сміттєспалювальних підприємств, установок зі спалювання відходів, установок із сумісного спалювання відходів, установок з виробництва відновлюваного палива з твердих побутових відходів (SRF, RDF), газифікаторів, біогазових електростанцій та інших установок, які забезпечують енергетичну утилізацію відходів, можуть у передбаченому Бюджетних кодексом України порядку залучатися кошти державного фонду регіонального розвитку. Також слід надати право органам місцевого самоврядування укладати з виробниками продукції, розташованих в межах відповідної території, договори про фінансову підтримку реалізації окремих програм і заходів, передбачених місцевими планами управління відходами (планами управління відходами територіальної громади). Наше кінцеве завдання – в максимально стислі строки вибудувати в Україні чітку систему управління відходами із зрозумілою та абсолютно прозорою системою її фінансування.
Оренда місць захоронення відходів: бути чи не бути?
Без сумніву бути. Для цього необхідно внести відповідні зміни до Закону України "Про оренду державного та комунального майна" в частині зняття заборони на передачу в оренду спеціально відведених місць чи об’єктів, призначених для захоронення відходів, дозволивши таку оренду лише тим суб’єктам господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) таких місць чи об’єктів і виключно на період виконання ними зазначених функцій згідно з договором з відповідним органом місцевого самоврядування.
І до питання законодавчої техніки або техніки нормопроєктування
Абсолютно неприйнятним, на моє переконання, в законопроєкті є форма визначення повноважень відповідних органів державної влади, насамперед Кабінету Міністрів України (стаття 19), яка фактично зводиться до перерахунку підзаконних актів, які має прийняти Уряд на виконання зазначеного закону. Адже відповідні посилання вже зроблено у відповідних статтях законопроєкту. Тому таке дублювання є не тільки некоректним, але і неприйнятним з точки зору законодавчої техніки та усталеної практики прийняття Верховною Радою України законодавчих актів, що визначають повноваження органів державної влади, інших державних органів у відповідній сфері регулювання суспільних відносин.
Підсумовуючи зазначу, що це лише основні зауваження і пропозиції, які слід було б опрацювати під час підготовки проєкту Закону України "Про управління відходами" для прийняття його в другому читанні. Належне врахування таких зауважень (пропозицій) відповідає інтересам усієї галузі, в якій нараховується понад 60 тис працюючих, створить прозорі і зрозумілі умови для діяльності відповідних суб’єктів господарювання, сприятиме залученню інвестицій. Реалізація Закону про управління відходами, у разі його прийняття з урахуванням запропонованих змін, стане реальним кроком для будівництва нових сучасних сміттєпереробних і сміттєспалювальних підприємств, підприємств з виробництва відновлюваного палива з відходів (SRF, RDF), установок із спалювання такого палива з виробництвом електричної і теплової енергії, що в кінцевому результаті дасть можливість суттєво зменшити кількість відходів, які наразі захоронюються в Україні на багаточисельних полігонах і сміттєзвалищах.
