Реформа оборонних закупівель – за крок від провалу

Днями виповнилося півроку з моменту підписання Закону України «Про оборонні закупівлі» Президентом України, а також сплив термін, визначений Указом Президента України щодо «розроблення та прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації положень Закону України «Про оборонні закупівлі».

Що взагалі відбувається та що не так?

Нагадаю передісторію: реформа системи оборонних закупівель фактично розпочалася на початку осені  2019 року із початком розробки проєкту закону про оборонні закупівлі. Про її необхідність та терміновість сказано вже багато, наприклад, тут. Передбачалося, що після прийняття ключового закону, Міністерство Оборони та новостворене Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості мали б розробити близько 20 підзаконних актів, які б практично змінювали процедури та правила закупівель. На виконання такої роботи у міністерств було 4,5 місяців. Але перші проєкти нормативних актів з’явилися лише в середині грудня 2020 року (при Законі, підписаному 12 серпня). Для учасників закупівель це означало, що вони мають з 1 січня 2021 року діяти згідно принципово нових правил, але без жодних зрозумілих процедур. В реальності це унеможливлювало закупівлі в цілому (таку відповідальність не взяли би на себе ні виконавці, ні постачальники).

Звичайно, до січня місяця ці проєкти не були погоджені та не були затверджені Урядом. І справа не лише в часі (точніше в суттєвій затримці із розробкою), а в якості розроблених актів. Тому, введення в дію Закону вже затримується майже на два місяці.

Прострочити строки Указу Президента – приємного мало. Тому тепер вже поспіхом, КМУ затвердив 17 лютого низку поданих технічних постанов (тут взагалі не зрозуміло, що заважало вчасно затвердити постанови, які потребували лише різних технічних змін). Головні системні постанови й досі не затверджено.

Але головна проблема полягає у тому, що запропоновані міністерствами проєкти актів, що мали будувати нову систему оборонних закупівель, насправді консервують існуючу систему та сприяють збереженні статусу-кво у цій сфері! Вони не змінюють базову річ - систему ціноутворення та формування прибутку підприємств, що є єдиними постачальниками тієї чи іншої продукції.

Основною потребою як для розвитку оборонної промисловості, так і для розвитку оборонних спроможностей є об’єктивна оцінка виробничих витрат і вартості озброєння та військової техніки, та визначення такого рівня прибутку, який би сприяв розвитку, а не виживанню виробництва. Потреба відходу від радянської системи розрахунково-калькуляційних матеріалів полягає у тому, що прибуток виробника розраховується і від власних витрат по виробництву, і від витрат на закупівлю матеріалів. Крім того, дозволені бюджетні статті витрат жорстко обмежені. 

Це, по-перше, критично обмежує рівень прибутку виробника, а по друге, спонукає до того, що американці називаються «варити (бухгалтерські) книги» - розпихування реальних витрат поміж обмеженої кількості дозволених статей. Існуючий підхід є непрозорим, застарілим і таким, що стримує розвиток та інновації. Натомість, якщо узагальнити практику західних країн-партнерів, то бачимо, що кошторисні витрати формуються за правилами бухгалтерського обліку (тобто, що реально витратив, те й показав!), а прибуток залежить не лише від рівня операційних витрат, а й від оцінки ризиків, інвестицій в розвиток та інновації, ринкових цін. На вільному ринку саме цим є прибуток – компенсацією ризиків та усіх типів витрат, що несе підприємець.

Більше того, Законом визначається, що за наявності конкуренції, ціноутворення не підпадає під додаткове регулювання, притаманне закупівлям з відсутньою конкуренцією, що має власне, і стимулювати цю конкуренцію. Але Мінстратегпром спільно з Міноборони просто ігнорують цю норму закону, та, за наявною інформацією, буквально хочуть залишити поточну редакцію та систему розрахунково-калькуляційних матеріалів, таким чином поховавши саму ідею реформи.

Крім ключової проблеми, наявні проєкти містять суттєві корупційні ризики, серед яких недостатньо чітка процедура переговорів з єдиним постачальником та неврегульованість функціонування електронного реєстру учасників торгів. Окрім цього лишилось багато неврегульованих питань: не приділена увага проведенню ринкових досліджень, вимогам до плану якості, визначенню коефіцієнту ефективності (як додаткового критерію для обрання ефективнішої системи озброєння радше, ніж дешевшої), вартості життєвого циклу, не унормована також звітність за контрактом, яка має давати можливість замовнику збирати та аналізувати всю необхідну інформацію про виконання контракту та управляти ризиками.

Проєкти постанов навіть містять положення, що напряму суперечать закону про оборонні закупівлі, а також низку помилок, що не узгоджуються або суперечать іншим положенням, або просто не розкривають мети власного існування. Зовсім проігнорованою на сьогоднішній момент лишилась і вимога створення міжвідомчої комісії з розсекречення виконаних контрактів з державного оборонного замовлення за попередні роки.

Тож, підготовка проєктів навіть не наблизилася до завершення. А вже найближчим часом, 31 березня 2021 року, закінчується час перехідного періоду від старого законодавства до нового. Остаточно ж зійти з дистанції стара система державного оборонного замовлення має із завершенням 2021 року, після виконання договорів, укладених згідно положень старого законодавства.

Вже за 6 тижнів має завершитися робота, яку не було зроблено за 6 попередніх місяців. Ми, розробники та ідеологи нової системи, відслідковуємо процес, тому проаналізували проєкти та надали багато сторінок зауважень та рекомендацій, які б допомогли зберегти курс на реформу закупівель. Окрім цього ми надали до Національного агентства з запобігання корупції своє бачення корупційних ризиків та пропозиції щодо їх мінімізації. 

Залишається сподіватися, що врешті решт розробники почують як експертне середовище, так і інших колег з Уряду, які майже одностайно вказують на серйозну недосконалість та неготовність постанов і реформа таких важливих для країни оборонних закупівель зрушиться з місця. Тоді, можливо, на одну з суттєвих причин «чому ми не в НАТО» стане менше.