МАНІВЦІ УКРАЇНСЬКИХ РЕФОРМ

Не минуло і двох років з повного оновлення української влади, а розчарований у "політичних магах" загал, не дочекавшись дивозмін - високих зарплат, низьких тарифів, справедливості, миру, знову займає місця на трибуні, щоби поспостерігати за змаганнями чергових політичних "чудотворців". Хто ж з них здатний створити чудо?

Українським політикам немає віри. Єдиний хто сьогодні має практичний і позитивний досвід успішних реформ – Міхеіл Саакашвілі. Він обіцяє знищити корупцію. Може його в Прем’єр-міністри?

У 2020 році Президенту України було направлено понад 10 петицій з такою вимогою. Але післяреформений осад, що залишився у громадян братньої Грузії, відлякує українців. І мабуть тому жодна з петицій не отримала належної підтримки.

А тут якраз підоспіли вибори Президента США, і увага загалу перемкнулася на гадання, як американці за нового президента захищатимуть Україну від Росії, каратимуть українських корупціонерів і олігархів, а може ще й підкинуть трохи грошей.

А якщо серйозно, ситуація в Україні на сьогодні дійсно критична/переломна. Гібридна війна з Росією, в усіх її проявах (політичному, інформаційному, економічному, та військовому), світові глобалізаційні хвилі, що накочуються на країну, неефективність національної економіки, бідність, трудова еміграція ставлять виклики самому існуванню проєкту "Україна" як незалежної держави. І саме тому реформування країни, є життєво необхідним і здатним створити для неї нормальні умови існування, які не тільки збережуть незалежність, але й створять основу для повернення окупованих територій.

Але чи можливе економічне диво в Україні?

Як показує досвід країн, в яких провели успішні реформи, попри значні культурні, ментальні відмінності, різний зміст програм перетворень, диво забезпечили два визначальних фактори: ефективна бюрократія та підтримка і активна участь суспільства в реалізації реформ.

Так, німецьке диво розпочалося зі скорочення та обмеження повноважень (всевладдя) бюрократії. Значну частину функцій держави, особливо в економічній сфері, було передано самокерованим органам (об’єднанням) громадянського суспільства. Чіткий розподіл завдань між цими органами і державним апаратом створив ефективні перешкоди на шляху розростання державного управління і забезпечив значну економію бюджетних коштів. Паралельно вживалися дієві заходи щодо активного залучення громадян до економічних перетворень. Довіра найманих працівників завойовувалася не тільки засобами переконання, але й шляхом створення реальних умов для отримання ними частини суспільного багатства, шляхом політики їх "депролетаризації", стимулювання "соціального" житлового будівництва, придбання за пільговим курсом "народних акцій", вкладення частини заробітної плати в інвестиційні фонди підприємств.

Японському економічному диву передувала адміністративна реформа. Її результат – компактна система уряду, в яку були вмонтовані механізми політичного стримування бюрократії. Як і до реформи, реальне керівництво роботою міністерства та роль у всій діяльності уряду залишилася за професійними чиновниками - "раціональною бюрократією". Вищим керівникам уряду надано статусу своєрідних делегатів – політичних посадових осіб, що на термін своє каденції отримали право визначати напрямки діяльності відповідної урядової інституції без втручання в її "внутрішнє життя".

Діяльність уряду доповнювала широка мережа консультативних органів, що представляли – об’єднання підприємців, профспілок, академічних кіл. Ці неурядові інституції до сьогодні формують позиції різних верств суспільства з того чи іншого питання соціального розвитку та доносять їх до уряду, проводять незалежну експертизу політичних рішень, здійснюють певний контроль за діяльністю уряду.

Успішним реформам у Сінгапурі передувало руйнування національних традицій; викорінення корупції з державних органів та ліквідація патерналістської системи соціального забезпечення. Суворі кримінальні покарання чиновників за корупційні злочини доповнювалися переформатуванням функцій державної служби та підняттям її престижу. Паралельно з цим проводилась робота по залученню суспільства до активної участі в перетвореннях, спрощувалися умови ведення бізнесу, впроваджувалися десятки програм стимулювання його розвитку, вводилось додаткове оподаткування мінімальної заробітної плати. Як результат країна замість хабарників отримала високо мотивованих чиновників – професіоналів та економічно активних громадян, які і створили економічне диво.

Що являє собою сьогодні українська бюрократія?

Свою бюрократію Україна отримала у спадок від Радянської України. В загальній системі державного управління Радянського Союзу українські чиновники відігравали другорядну роль – виконавців лінії партії та планів союзних міністерств. Тому майже зі самого початку незалежності в Україні було розпочато роботу з вдосконалення бюрократичного апарату.

Так тільки за 1994-1999 роки було видано понад 400 нормативних актів Президента України і КМУ про впорядкування кількості органів виконавчої влади і чисельності їхніх працівників. У 1997 році започатковано адміністративну реформу. Її метою було створення ефективної, прозорої та підконтрольної народові системи держуправління.

В результаті проведеної реформи стрімко зросли видатки на утримання органів держуправління та чисельність держслужбовців. А завдання, які вирішувалися головними (провідними) міністерствами, за словами – екс-голови Рахункової палати України у 1996-2011 роках Валентина Симоненка, стали ще більш розпливчастими і зовсім незрозумілими пересічному громадянинові.

В 2016 році в Україні започатковано нову спробу реформувати систему держуправління. Поставлено мету до 2020 року перезавантажити застарілу пострадянську систему управління, щоб посилити спроможності державних інституцій та підвищити рівень конкурентоспроможності країни. На проведення реформи виділено значні бюджетні кошти та фінансову допомогу від Європейського Союзу.

При Кабінеті міністрів створено офіс реформ, мережу державних і недержавних інституцій, які були призванні сприяти переформатуванню країни. Активізувала свою роботу Національна рада реформ. І головне, провідниками цієї реформи виступило покоління 30-40 річних, які в переважній більшості навчалися за кордоном і мали досвід роботи в міжнародних компаніях і організаціях.

Пройшло чотири роки. Які результати реформаторських зусиль нового покоління?

У своєму звіті 2018 року Рахункова палата України зазначила, що реформа забезпечує лише зміну форми структурних підрозділів апаратів центральних органів виконавчої влади з департаментів на директорати і генеральні департаменти та підвищення мотивації праці фахівців "реформаторського складу". Проте за майже 2,5 років з дати затвердження Стратегії позитивних результатів перетворень за жодним з напрямків діяльності відповідних органів у певних сферах життєдіяльності держави не відбулося. Практичних здобутків новостворених директоратів, що впливали б на якість надання адміністративних органів на дату проведення аудиту не підтверджено. Процеси реформування центральних органів виконавчої влади продовжують відбуватися безсистемно, за відсутності чітко встановленої мети та шляхів їх досягнення, що створює додаткове фінансове навантаження на держбюджет і не забезпечує реального підвищення ефективності держуправління.

Аналогічні висновки містяться і у Звіті фахівців програми СІГМА від 2018 року, які вказали також на те, що документи державного планування не встановлюють чітких цілей для уряду на рівні результатів. Унаслідок цього звіти переважно містять лише інформацію про реалізацію окремих заходів.

Україна вкотре пожинає плоди реформи бюрократії руками самої бюрократії; замість переформатування держуправління ми отримали красиву імітацію реформ. Яскравим прикладом цієї тези може бути результат напрацювань новоутворенного департаменту стратегічного планування та макроекономічного прогнозування Мінекономрозвитку України. Структурний підрозділ центрального органу виконавчої влади, основним завданням якого є забезпечення формування та реалізації державної політики економічного, соціального розвитку і торгівлі країни, після 4 років реформ видає на гора Стратегічний план діяльності свого міністерства.

Результати таких реформаторських зусиль відображають показники Індексу світової конкурентоспроможності Світового економічного форуму. У 2019 рік Україна посідала 104 місце (серед 141 країни) у категорії ефективність інституцій, 115 – у категорії політика уряду по забезпеченню стабільності, 98 – у категорії налаштування уряду до змін і 104 – у категорії довгострокове планування, 104 – по рівню корупції, 101 – по надійності правоохоронних органів, і 133 – по рівню макроекономічної стабільності. У категорії надійність фінансової системи – 136 місце.

Проте, чим перевершило теперішнє покоління реформаторів не тільки всіх своїх попередників, але й мабуть побило світовий рекорд, так це кількістю призначених заступників міністрів. Станом на грудень 2020 на 18 українських міністрів припадало понад 110 заступників. Більш як 90% цих перед призначенням діячів не мали жодного відношення не тільки до державної служби, але й до напрямку, яким їм доручено керувати.

Ця вакханалія призначень вищих посадових осіб, статус яких не визначено чинним законодавством України (заступники міністра не є державним службовцем, ні політичною посадовою особою) є прямим шляхом до депрофесіоналізації і деградації державної служби. За словами згаданого Валентина Симоненка, на придбання професійних навичок людина (держслужбовець) витрачає, як правило, близько трьох-п´яти років свого життя. Для становлення фахової школи потрібно вже близько п´яти-семи років. А що робить заступник міністра, він приводить зі собою "своїх людей". А якщо врахувати, що з моменту старту реформи державного управління, це вже четвертий уряд, то можна собі уявити про чехарду, яка відбувається з перестановками в уряді та рівнем професійних навичок держслужбовців.

Що являє собою бенефіціар оголошених реформ – суспільство.

Чи здатне воно "підштовхнути" процеси реформування. Новітня історія України засвідчила його цікаву особливість. У вирішальні, переломні для країни моменти воно гуртується для того щоб захистити вищі нематеріальні цінності; незалежність (Референдум 1991 року), чесні вибори (Помаранчева революція), проєвропейський вектор розвитку (Революція гідності), захист батьківщини від російської агресії. Добившись свого суспільство, втрачає інтерес до життєво важливої проблематики державотворення, з якою безпосередньо пов’язаний його добробут. В таких питаннях воно готове віддатися першому-ліпшому обіцяльнику дива.

Не пройшло і двох років як суспільство охопило розчарування у новій владі. Соціологічні дослідження Центру Разумкова, показали що недовіряли відповідно у вересні/грудні 2020: Президенту України 49%/62% опитуваних, Верховній Раді України — 75%/76%, Уряду України — 72%/75%, державному апарату (чиновникам) — 78%/78%.

Багато експертів пов’язують можливості змін у країні з громадянським суспільством - системою інститутів, які діють самостійно, без втручання держави. Особливо визначальною була роль громадських організацій після Революції гідності, коли в умовах повної неготовності армії, паралічу державних інституцій, вони спромоглися організувати захист незалежності країни від російської агресії. Проте в подальшому роль і влив громадських організацій на процеси, що відбувалися в державі почала знижуватися.

Взаємодія української держави і громадянського суспільства має давню історію. У 1998 році це питання включено в порядок денний влади, яка визначила політику сприяння розвитку громадянського суспільства одним із головних пріоритетів своєї діяльності. Завдяки цій політиці на сьогодні в Україні зареєстровано понад 160 тисяч різноманітних громадських обєднань. Проте не має жодних підстав стверджувати, що в Україні побудовано "зріле", громадянське суспільство, яке могло б представляти широке поле інтересів і мати серйозний вплив на владу. Так, згідно зі соціологічними опитуваннями у 2019 році 90% громадян не належали до жодної з організацій громадянського суспільства, 56% таких організацій фінансувалися західними донорами і тільки 16% з внутрішніх джерел.

Післямова.

Реформатор, який візьме на себе сміливість провести в Україні реальні перетворення, свою діяльність повинен починати з формування команди високопрофесійних держслужбовців, здатних формувати політику і стратегічно думати, та з пошуку довіри і активної кваліфікованої підтримки суспільства.

Для цього необхідно позбавити вищі органи державного управління, особливо в економічній сфері, всіх можливостей втручання і контролю за економікою, які є одним із головних джерел корупції. Повноваження органів державного управління повинні обмежуватися найбільш загальними стратегічними завдання в економічній сфері, що дасть змогу провести кардинальне скорочення бюрократичного апарату і ліквідувати шкідливий для системи державного управління інститут заступника міністра.

Другим важливим кроком має стати розмежування між функцій державного управління та функціями управління державним кредитуванням. На шляху безгосподарності в цьому питанні необхідно поставити заслін у вигляді спеціальної фінансової установи, яка відповідатиме за спрямування, цільове використання та повернення державних кредитів.

Що стосується суспільства, то помилковою є надія на отримання кваліфікованої підтримки кардинальних перетворень в країні, навіть якщо набуде чинності Закон України про народовладдя. Розв’язувати цю проблему необхідно шляхом проведення "прагматичної" політики формування реально діючих, самокерованих недержавних установ як представницьких інституцій великих соціальних груп, щоб делегувати їм частину публічних повноважень міністерств. Це дасть змогу реформаторам управлінські рішення формувати і співставляти з кваліфікованою думкою і оцінкою інституалізованого суспільства, і таким чином отримати нарешті його довіру і підтримку подальших реформ.