Громадянське суспільство, влада та стратегія інтеграції внутрішньо переміщених осіб: чи потрібен консенсус?
Як стало відомо, 28 жовтня 2021 року Кабінет міністрів України затвердив Стратегію інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження середньострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2024 року. Станом на даний момент громадськість так і не отримала вільного доступу до цього затвердженого документу, тому, коментуючи його прийняття, ми спираємося на проект, який нещодавно опинився у вільному доступі. Незрозуміло чому, але факт - Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій відмовилося надавати правозахисній організації Центр громадянських свобод текст попереднього проекту Стратегії, пославшись на те, що нібито проект документу «належить до інформації з обмеженим доступом, а саме – до службової інформації, оскільки він пов'язаний з розробкою напряму діяльності Мінреінтеграції, процесом прийняття рішення і передує прийняттю рішення Урядом». Можливо, що це випадкова практика в діяльності Міністерства реінтеграції тимчасово окупованих територій, оскільки йдеться про публічний документ політики щодо внутрішньо переміщених осіб, в якому насправді немає жодної державної чи службової таємниці. Як з’ясувалося в дискусії з експертним середовищем, окремі особи та організації мали доступ до обговорення документу, однак публічної дискусії за участі представників спільнот внутрішньо переміщених осіб, експертних середовищ та влади не відбувалося. Принагідно підкреслимо, що Громадська Рада при Міністерстві з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій фактично не існує з 2018 року, що ставить під сумнів демократичність та прозорість здійснюваної публічної політики представниками Кабінету міністрів України. Хоча в липні 2020 року було створено робочу групу для створення Громадської ради при Міністерстві з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, новини відсутні.
Формулювання Стратегії – це важливий процес, в якому участь громадянського суспільства не може бути обмежена виключно експертним середовищем, управлінською ланкою, а має доповнитись й представниками спільнот, на які спрямована вказана стратегія. Саме на етапі формулювання передбачено аналіз верифікованих, перевірених даних про стан питання, середовище та ситуацію, яку слід виправити. Тому, як писав засновник Бостонської консалтингової групи Брюс Хендерсон: «Стратегія залежить від здатності передбачити майбутні наслідки нинішніх ініціатив». Тому в загальній частині Стратегії було би добре побачити короткий звіт та відомості про реалізацію Стратегії інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року, схваленої Кабінетом міністрів 15 листопада 2017 року. Саме в межах такого огляду можна було би говорити про якісні та кількісні показники діяльності Кабінету міністрів Україні в сфері інтеграції ВПО й відповідно визначити дієві та цілком формальні механізми інтеграції, окреслити, які ініціативи «мігрують» з одного стратегічного документу до іншого, не маючи жодних підстав або потенціалу для реалізації.
В загальній частині урядовці пропонують своє бачення ситуації внутрішньо переміщених осіб, де «внутрішнє переміщення триває роками та вже набуло характеру затяжного». Цю тезу важко і не варто підважувати, але згідно даних соціологічних опитувань, які провадяться щорічно серед респондентів з числа внутрішньо переміщених осіб, значна частка зазначає, що не планує повертатися на тимчасово окуповані території – навіть у випадку їхнього звільнення. Варто проявити політичну сміливість та визнати, що внутрішньо переміщені особи в своїй більшості готові до постійного проживання в нових громадах (за умови наявності гарантованого житла), як повноцінні члени місцевої спільноти, що вимагає не стільки їхнього чергового виокремлення в окрему групу громадян, скільки розширення можливостей самих громад для створення умов соціальної, економічної, культурної інтеграції. Громади є активним суб’єктом в процесах інтеграції внутрішньо переміщених осіб і урядова політика має чітко визначати, які саме механізми взаємодії Уряду з органами місцевого самоврядування мають стати практичними кроками для впровадження Стратегії.
Про розуміння, але відсутність артикуляції цього факту представниками Кабінету міністрів України говорить перелік визначених пріоритетів у політиці щодо внутрішньо переміщених осіб – «…прийняття середньострокових рішень, спрямованих на забезпечення житлом, працевлаштування, соціальний захист внутрішньо переміщених осіб, доступ до освіти, медичної допомоги, документів, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України, залученості до прийняття рішень на місцевому рівні та користування інструментами місцевої демократії…».
В зазначених пріоритетах ми знову бачимо значну частку перекладеної відповідальності на місцеві приймаючі громади, які безпосередньо здійснюють локальні політики в сфері працевлаштування, соціального житла, надають освітні послуги, забезпечують функціонування медичних закладів та мають ефективну або негативну комунікацію з окремими ВПО або спільнотами переселенців. Якою є роль Кабінету міністрів України в цьому процесі? Яким чином місцеві громади отримають допомогу в вирішенні визначених урядом пріоритетів? Як мотивувати місцеві громади до вирішення питання внутрішньо переміщених осіб, залучаючи їх до процесу прийняття рішень на локальному рівні? На нашу думку, на ці питання має відповідати стратегія, починаючи хоча б від опису того, скільки міських/районних/обласних рад України (які прийняли до себе переміщених осіб) прийняли власні програми для інтеграції внутрішньо переміщених осіб? Що стало результатом прийняття цих програм у зазначених пріоритетних сферах: працевлаштуванні, забезпеченні тимчасовим або постійним житлом, наданні медичної допомоги, участі в прийнятті рішень? Відповіді на ці запитання дозволять раціонально говорити про реально працюючі або формальні/неіснуючі моделі інтеграції.
Кінцева мета урядової політики щодо ВПО визначена як досягнення таких умов, «за яких внутрішньо переміщені особи не потребуватимуть жодної спеціальної допомоги та захисту у зв’язку з їх переміщенням і зможуть в повному обсязі користуватися своїми конституційними правами без будь-якої дискримінації за ознакою внутрішнього переміщення».
Посилаючись на дані Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб, автори Стратегії зазначають, що станом на 30 червня 2021 року на облік взято 1 461 992 тисячі переселенців. Критикуючи існуючу інформаційну базу даних та систему обліку, представники Кабінету міністрів, однак, не пропонують системного рішення для розв’язання базової проблеми.
Базова проблема обліку внутрішньо переміщених осіб (яка є дуже політично чутливою та надається до спекуляцій в медіа та політичній боротьбі), що в Єдиній інформаційній базі внутрішньо переміщених осіб є громадяни України, які за фактом не є переміщеними особами, а є громадянами України, які, проживаючи на окупованій території Донецької та Луганської областей, є користувачами соціальних послуг, пенсійного забезпечення. І це аж ніяк не є новиною для керівництва Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.
Варто визнати, що «гібридний» статус створює суттєві проблеми: замість того, аби чітко визначити, що це мають бути різні правові статуси для українських громадян, Кабінет міністрів не пропонує нарешті розділити ці дві категорії.
На мою думку, варто нарешті поставити крапку в сором’язливому приховуванні факту того, що значна частка мешканців окупованих територій отримала статус внутрішньо переміщених осіб, оскільки іншого способу мати соціальне забезпечення від України не існувало. Тому тут нас чекає важлива дискусія – наскільки ця ситуація влаштовує українське суспільство та українську державу? Можливо, варто прийняти спеціальне законодавство, яке регулює відносини між українськими органами соціального захисту та мешканцями окупованих територій і саме в такий спосіб здійснити новий облік внутрішньо переміщених осіб та тих, хто лишився на окупованій території. Це питання, яке однозначно належить до стратегічних, а не тактичних.
Крім того, в описі внутрішньо переміщених осіб бракує бачення динаміки та специфіки переселенців, адже загальна цифра не дає нам за великим рахунком чіткого розуміння, як зміниться ця спільнота переселенців протягом часу існування Стратегії. Насамперед ідеться про те, що важливо розуміти, які вікові групи представлені серед ВПО, наскільки швидко більша частина переселенців стане особами пенсійного віку (та імовірно) стане менш конкурентоспроможною на ринку праці в Україні й, як наслідок, не зможе самостійно сплачувати за орендоване житло.
Можливо, для опису внутрішньо переміщених осіб варто було би застосувати не запропонований проблемний підхід, де за результатами двох моніторингів визначалася кількість працюючих/непрацюючих, забезпечених орендованим житлом, а реалістичну картину груп малого, середнього та високого ризику серед переселенців. Що я маю на увазі? Умовно: до груп високого ризику (і відповідної допомоги) серед внутрішньо переміщених осіб, які об’єктивно потребуватимуть постійної державної допомоги, варто віднести ті категорії громадян, які з цілого ряду визначених причин не можуть подбати про себе і продемонструвати високий рівень самозарадності (багатодітні родини, люди з особливими потребами, люди старечого віку 75+). Відповідно до групи середнього ризику варто віднести осіб передпенсійного та пенсійного віку, а до групи з найменшим ризиком – молодь. Завдяки такій класифікації ми можемо говорити про формування цільових політик, спрямованих на інтеграцію кожної з груп, оскільки попри їхній спільний статус переселенців – їхні можливості та ресурси є суттєво різними.
Без чіткого бачення основних груп переселенців, об’єднаних за об’єктивними ознаками та окремими політиками щодо кожної з груп, державна стратегія щодо внутрішньо переміщених осіб виглядає, як умисне перебільшення реально існуючих можливостей. Треба визнати, що досягнути 100% зайнятості внутрішньо переміщених осіб та 100% забезпечення власним житлом не вдасться. Зважаючи на фактор старіння, слід навпаки враховувати, що для частини представників ВПО чимдалі стане все тяжче орендувати власне житло (з цілком об’єктивних причин). Тому важливе питання, які показники можуть бути реалістичними, придатними для здійснення в короткому, середньому та довгому терміні.
Визначена мета Стратегії – це «сприяння подальшій інтеграції внутрішньо переміщених осіб через усунення перешкод у реалізації їхніх прав та основоположних свобод, забезпечення повного доступу до адміністративних, соціальних, культурних та інших послуг, а також створення умов для розвитку потенціалу та посилення спроможності внутрішньо переміщених осіб у приймаючих територіальних громадах».
Складається враження, що проблема інтеграції полягає не в низькому соціальному статусі та можливостях переселенців, а нібито в тому, що державні органи та місцеве самоврядування не спроможні надати такі стандарти. Варто визнати, що в Україні чимала кількість громадян воліла б більших можливостей для себе, не маючи статусу переселенців. Тому визначаючи мету Стратегії, варто було би говорити про чіткий стандарт, нижче якого ефективність дій Уряду буде вважатися неефективною.
Формулювання мети в такий спосіб вимагало б чітких показників, наприклад – протягом року Уряд створює умови для отримання соціального житла для мінімум 5% переселенців (з обраної категорії), отримання власного житла 2% переселенців. Або, наприклад, Кабінет міністрів України спільно з представниками бізнесу, органами місцевого самоврядування створює 10% додаткових робочих місць на територіях громад, в яких проживають переміщені особи протягом року.
Принципи Стратегії виглядають достатньо вичерпними, однак хотілося би наочно побачити їхню реалізацію, особливо в пункті «сприяння залученню внутрішньо переміщених осіб до процесу формування та реалізації державної, регіональної та місцевої політики», адже станом на зараз ми маємо неіснуючу Громадську раду при Міністерстві з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій; вибірковий підхід до формування експертних груп з опрацювання проектів документів Міністерства; в 2016 році відбулися перші і наразі останні парламентські слухання про дотримання прав вимушених переселенців, коли представники ВПО, громадські організації, органи влади, представники іноземних держав спільно говорили про досвід переміщення та проблеми, які його супроводжують. Наразі ми прийшли в таку точку відносин, коли Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, експертні середовища та представники внутрішньо переміщених осіб мають нарешті створити спільно постійно діючі майданчики для консультацій, перемовин та досягнення необхідного консенсусу на основі правдивого, а не уявного підходу, коли присутня чесність в оцінці можливостей Уряду, місцевого самоврядування і самих ВПО. Це стосується і локального виміру інтеграції ВПО, коли зустрічі з органами місцевого самоврядування мають стати регулярними, а не випадковими.
Автори документу визначили 6 стратегічних цілей та відповідних шляхів для їхньої реалізації:
- Реалізація житлових та майнових прав ВПО;
- Працевлаштування та освіта ВПО;
- Реалізація права на соціальний захист ВПО;
- Медичне забезпечення ВПО;
- Доступ до документів;
- Створення умов для інтеграції ВПО в приймаючих територіальних громадах.
Реалізація житлових та майнових прав є ключовою в інтеграції внутрішньо переміщених осіб і саме тут ми не бачимо великого прогресу, за даними народного депутата України Дмитра Лубінця, нинішнього голови комітету Верховної ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій – 62% переселенців винаймають житло. Проживають у родичів 16%, в гуртожитках і соціальному житлі – 5%. Лише 10% переселенців мають власне житло. Згідно планів Кабінету міністрів за однією житловою програмою для ВПО «70/30» (з трьох існуючих програм) житлом будуть забезпечені 850 громадян протягом 2021 року, що складає 0,06% від загального числа зареєстрованих переселенців.
На шляху до реалізації цієї стратегічної цілі урядовці пропонують удосконалювати механізм дослідження житлових потреб переселенців та ставлять перед собою завдання розширення кредитно-інвестиційних механізмів забезпечення ВПО житлом. Не вдаючись у подробиці, зазначимо, що навіть при ідеальному стані речей, залученню недорогих кредитних коштів від країн-партнерів – це завдання може бути реалізоване для тих переселенців, які відповідають вимогам кредитування та відносно впевнені в своїх фінансових можливостях. Пишучи про формування фондів житла соціального призначення, а також житла для тимчасового проживання варто робити обґрунтований прогноз, про яку кількість житла йдеться, оскільки в планах Уряду є розформування місць компактного проживання, де наразі перебуває 7000 осіб. Ба більше, формування фонду – це ніщо інакше як проектування та будівництво соціального житла та житла для тимчасового проживання, ремонт існуючих будівель. Тому важливо, аби Уряд поставив як задачу органам місцевого самоврядування про виділення відповідних земельних ділянок під забудову та надав перелік об’єктів, які надаються для ремонту та подальшого використання.
Не всі визначені урядовцями як ключові показники ефективності витримують перевірку і радше є одними з завдань реалізації ключової задачі.
Наприклад, в якості індикатора ефективності пропонується проведення трьох «консультативних заходів з метою підвищення обізнаності міжнародних партнерів та потенційних донорів про існуючі проблеми у сфері забезпечення внутрішньо переміщених осіб житлом, узгодження спільних дій, визначення напрямів, що потребують додаткового фінансування та залучення міжнародної технічної та донорської допомоги для фінансування житлових програм для внутрішньо переміщених осіб». Тобто замість визначення мінімальних сум коштів технічної допомоги та кредитування програм будівництва, ремонту житла для ВПО, індикатором є зустрічі з міжнародними партнерами?
Не менш дивною виглядає як індикатор проведення 10 інформаційних зустрічей «щодо заохочення органів місцевого самоврядування до участі в розподілі субвенції на формування фондів тимчасового житла». Якщо ми визнаємо факт того, що ВПО залишаються в своїх громадах, скоріше за все, назавжди – чи є потреба в формуванні фондів тимчасового житла? Ба більше, чому Уряд не ставить собі амбітну задачу запропонувати місцевому самоврядуванню виділити земельні ділянки під забудову тим ВПО, які погоджуються, наприклад, протягом 10 років збудувати собі власний дім? Це звичайно, передбачає виділення коштів на землевпорядкування та інші юридичні процедури, однак не вимагає від державного бюджету великого додаткового навантаження.
З кількісних показників ми бачимо лише плани надати постійне житло 680 родинам переселенців до 2024 року. Чи є це успішним шляхом реалізації стратегічної цілі в Стратегії інтеграції ВПО? Чим це відрізняється від попередніх заходів Уряду з інтеграції ВПО у сфері надання житла?
Працевлаштування внутрішньо переміщених осіб в Стратегії розглядається крізь призму посилення роботи місцевих центрів зайнятості, а також стимулювання бізнесу внутрішньо переміщених осіб. Однак поставимо перевірочні запитання для того, аби дізнатися, а яка кількість внутрішньо переміщених осіб отримала працевлаштування через центри зайнятості? Наскільки доцільним є фінансування додаткових програм саме центрів працевлаштування в місцевих громадах? Щодо стимулювання бізнесу ВПО, то варто розуміти, що статус внутрішньо переміщеної особи суттєво звужує можливості використання кредитних коштів від фінансових установ, відповідно – такі кредитні лінії можуть пропонуватися виключно під державні гарантії. Однак чи стимулювання бізнесменів з числа ВПО вирішує питання працевлаштування для основного числа переселенців?
Показники результативності відсутні – жодного кількісного показника щодо працевлаштованих переселенців, кількості створених робочих місць.
Питання соціального захисту сконцентровані виключно на вирішенні поточних проблем, пов’язаних з ідентифікацією користувачів соціальних виплат та пенсій для ВПО, відновленню виплат пенсій, які не були надані за період до їхнього відновлення, а також на отриманні та підтвердженні статусу ВПО. З одного боку, Стратегія дає достатньо конкретні задачі для реалізації, однак не відповідає на декілька важливих питань. На що спрямована соціальна допомога? Покриття витрат на оплату житлово-комунальних послуг? Покриття витрат на оренду житла? Наскільки реально потребують цих виплат окремі категорії ВПО? Чи закривають ці виплати хоча б третину реальних витрат на комунальні послуги, а тим більше оренду? Чи не варто відмовитися від практики загальних стандартних виплат та піти шляхом кластерного підходу, визначивши соціальну допомогу насамперед тим, хто її максимально потребує та переглянувши її розмір?
Показники результативності стратегічної цілі реалізація права на соціальний захист ВПО в тексті проекту Стратегії відсутні.
Медичне забезпечення ВПО. На нашу думку, питання медичних послуг варто розглядати як частину стратегії розвитку медицини на територіях, які найбільше прийняли внутрішньо переміщених осіб, а саме для закладів первинної медицини, а також високоспеціалізованої медичної допомоги. Протягом 7 років не вдалося відновити систему охорони здоров’я в Донецькій та Луганській області, тому ключовими показниками розвитку мають бути не «плани розвитку госпітальних округів», а зазначені до відкриття нові та відремонтовані лікарні та амбулаторії на теренах цих областей, залучені нові кадри лікарів та медичного персоналу, збільшення кількості медичної спеціальної техніки для відновлення доступу до медичного забезпечення.
Стратегічна ціль доступ до різних документів пропонує достатньо реалістичний план для створення умов з адміністративної процедури для реєстрації фактів народження та смерті на окупованих територіях, звільнення від сплати судового збору під час звернення до суду щодо встановлення фактів, які пов’язані з окупацією частини України російським агресором.
В цілому можна вважати, що стратегічна ціль доступ до документів може бути виконана Урядом в достатньо короткі терміни, за умови взаємодії з Верховною Радою України та прийняття нею відповідних законодавчих актів.
Створення умов для інтеграції ВПО в приймаючих територіальних громадах. Поглянувши на ключові показники результативності за даною стратегічною ціллю, ми бачимо, що фактично єдиною реальною пропозицією, яка стосується інтеграції на рівні місцевих громад – це створення типового положення про консультативно-дорадчі органи внутрішньо переміщених осіб. Уряд проігнорував рекомендації ООН, які наполягали на необхідності окреслення реальних механізмів участі ВПО у взаємодії з місцевою владою, а саме «забезпечити залучення ВПО до процесів ведення політики й прийняття рішень на всіх рівнях», як задачу, що стоїть поруч з прийняттям урядової Стратегії інтеграції. Те, що урядовці обмежилися колом окремих експертів, аж ніяк не свідчить про відкритість та прозорість процесу.
Цікаво, що для культурних центрів громад пропонують методичні рекомендації про організацію роботи з інтеграції ВПО. Без розробки загальнонаціональних програм, покликаних працювати з стереотипами щодо ВПО та окупованих територій, створення якісного інформаційного продукту, який би показував зв’язок окупованих територій та вихідців з Донеччини, Луганщини, АР Криму з Україною, досягнути бажаних індикаторів інтеграції буде неможливо. Сприйняття ВПО в нових громадах напряму пов’язано з їхнім уявним статусом серед старих членів громад, які часто демонструють упередженість, спираючись на позицію медіа та соціальних мереж. Тому мова йде не тільки про культуру діалогу, скільки про культуру соборності, надання фактів та свідчень того, що ВПО є частиною українського суспільства, яке через російську агресію було вимушено шукати нового дому, а не ворожі елементи, які прагнуть нанести шкоду місцевій громаді або потенційно є ворожими до України.
Наприклад, наша ГО «Українська народна рада Донеччини та Луганщини» здійснила в 2017 році видання Антології українських письменників Донбасу «Порода», яка зібрала під палітуркою 63 українських письменника – жодного примірника цієї книги не було придбано ані місцевими органами самоврядування, ані державними органами влади. Хоча в який спосіб пояснювати про справжню українську Донеччину та Луганщину, якщо не показувати спільний український культурний простір? Окремої важкої та відвертої розмови потребує інформаційна політика України для окупованих територій.
Підсумовуючи цей далеко не повний і не вичерпний огляд проекту Стратегії інтеграції внутрішньо перемішених осіб, пропоную провести 15 грудня 2021 року круглий стіл в Києві за участі профільних громадських організацій, представників ВПО, на якому більш детально розглянути Стратегію, а також Операційний план з її реалізації в грудні 2021 року в місті Києві. Дуже сподіваюся, що ми зможемо сформулювати своє бачення щодо схваленої Стратегії та надати Кабінету міністрів України свої міркування щодо її реалізації до 2024 року.
Всіх зацікавлених осіб та представників експертного та громадського середовища прошу писати на електронну адресу [email protected]
Станіслав Федорчук, Голова Правління ГО «Українська народна рада Донеччини та Луганщини»
Текст створено у рамках проекту «Інтеграція ВПО. Від аналізу державних стратегій до конкретних історій успішної інтеграції», що здійснюється за підтримки Фонду Ганнса Зайделя в Україні. Думки висловлені в даному матеріалі можуть не збігатися з офіційною позицією Фонду Ганнса Зайделя в Україні. Фонд не несе відповідальності за цей текст та може не поділяти погляди автора.
