Суперечливий лобізм
Підписаний Президентом Закон "Про лобізм" 23 лютого хтось вважає прикладом цивілізованої альтернативи корупційним схемам і актуальною вимогою часу. Адже закон вводить обов’язкову реєстрацію лобістів у Реєстрі прозорості, систему звітності про виконану роботу та фінансові потоки, а також інші обмеження стосовно участі у лобістській діяльності. Натомість опоненти вважають, що ухвалений нашвидкоруч на вимогу європейських інституцій закон містить серйозні недоліки і становить серйозну небезпеку для громадського сектору. Ці суперечності, власне, і стали приводом для написання статті, в якій я представлю свою контраргументацію щодо перспектив нового Закону.
Як працюють лобісти на Заході
Перш за все, аналізуючи структуру і зміст ухваленого Закону, слід зазначити, що парламент намагався взяти середину між системами лобіювання у США та ЄС. Так, американська модель передбачає наявність профільного закону, що досить жорстко регулює лобізм. Будь-яка компанія, що має намір проштовхнути той чи інший закон, зобов’язана зареєструватися як лобіст на публічному сайті. Або найняти посередника (як правило, з числа колишніх держслужбовців або конгресменів), який також має зареєструватися із вказівкою даних клієнта, конкретної мети лобізму і публікацією усіх витрат на її досягнення. Проте деякі лазівки в американському законодавстві все ж є. Наприклад, певний набір методів (масові листи від виборців, інформаційні кампанії у ЗМІ тощо) може використовуватися для впливу на ухвалення рішень, але де-юре не передбачає необхідності реєструватися як лобісту.
Європейська модель натомість більш м’якша. Вона передбачає створення спеціальних консультативних інститутів, об’єднань, у яких можуть брати участь лобісти і отримувати можливість впливати на ухвалення політичних рішень. У Європейському союзі є реєстр лобістів, де кожна організація з лобіювання повинна зареєструватися і надати певний перелік інформації, щоб мати фізичний доступ до парламенту та можливість особисто контактувати з депутатами та урядовцями. Але, на відміну від США, де діяльність лобістів давно і ретельно регулюється, у більшості країн ЄС немає конкретних правил або положень щодо діяльності лобістів. Це відкриває різним персоналіям безперешкодний і часом неконтрольований доступ до парламентських кулуарів.
Здавалося б, український закон мав би враховувати усі проблемні місця як американської та європейської практик, проте він виявився, як на мене, далеким від ідеалу.
Проблема 1: недостатньо чітке розмежування лобізму та громадської діяльності
На перший погляд, Закон про лобізм не має відношення до громадських організацій (ГО), крім випадків, коли така діяльність стосується "комерційних інтересів". Проте, якщо виходити із визначення поняття "комерційний інтерес", наведеного у Законі, то ГО, просуваючи інтереси громад, соціальних прав окремих верств населення тощо, цілком можуть зачепити будь-чиї комерційні інтереси прямо чи опосередковано.
Наприклад, від діяльності громадських організацій з боротьби із глобальним потеплінням чи зменшенням викидів можуть виграти окремі наукові установи, що отримають мільйонні ґранти на відповідні дослідження. У такомуразі ГО підпадають під статус лобістів з усіма обов’язками, що з цього випливають (реєстрація, звітування, сплата податків за послуги, ризики відповідальності тощо). Враховуючи далеко не позитивне відношення до лобістів у суспільстві, резонно, що громадські організації не погоджуються із такою трактовкою закону і наполягають на чіткому розмежуванні та деталізації бізнес- і громадських інтересів.
Проблема 2: прихований лобізм
А от приховані (тіньові) лобісти, на відміну від громадських організацій, цілком можуть залишитися поза контролем держави та суспільства. Справа у тому, що Закон жодним чином чітко не регулює фінансової діяльності лобістів та межі фінансових заохочень чиновникам. Опосередковано це означає, що лобісти можуть фінансувати політичні партії депутатів з метою отримання потрібного рішення. По суті, "узаконена корупція" стає частиною політичної культури і виборчого процесу, що є неприпустимим.
Крім того, можливість появи посередників між лобістом і клієнтом, а також дозвіл на отримання винагороди за лобіювання опосередковано дає можливість приховати як справжніх бенефіціарів процесу (олігархічні групи), так і походження коштів. А смішні штрафи за порушення законодавства про лобізм (від 850 грн до 17 тис.) точно не будуть стримувати лобізм поза законом.
Проблема 3: небезпечні наслідки діяльності іноземних агентів
На жаль, український Закон про лобізм зовсім не враховував американський досвід і в частині жорсткого обмеження лобізму інтересів іноземних держав та політичних партій. Зокрема, Закон США про іноземних агентів (FARA) у таких випадках вимагає від лобіста обов’язкової реєстрації у якості іноагента, а також обмежує для нього сфери лобіювання. Українське законодавство натомість взагалі не містить згадок щодо лобізму інтересів іноземних клієнтів або держав, що в умовах війни є прямою загрозою нацбезпеці та національним інтересам. На мій погляд, діяльність іноземних агентів впливу має регулюватися окремим розділом Закону і містити обмеження щодо лобіювання конкретних галузей (з детальним їхнім визначенням).
Проблема 4: відсутність чіткого переліку видів діяльності й осіб, які можуть цим займатися
Щодо сфери дії Закону, то тут, здається, законодавець навмисно вирішив не обмежувати лобістські групи ні стосовно вибору переліку лобіювання (це можуть бути навіть питання обороноздатності, суверенітету тощо), так і стосовно набору методів, які можуть для цього використовуватися (реклама, особисті контакти, піар-акції, підготовка досліджень тощо). На мою думку, не можуть бути предметом лобіювання питання, що всупереч Конституції України обмежують права громадян. Також лобізм має бути обмежений щодо стратегічних галузей економіки, питань нацбезпеки та оборони.
Крім того, щоб уникнути корупційних ризиків, розумним видається посилити обмеження займатися лобізмом для колишніх чиновників. Наприклад, збільшити терміни після звільнення з держслужби, протягом яких колишні посадовці не можуть займатися лобізмом. А у деяких випадках (у разі обіймання вищих політичних державних посад) встановити довічну заборону займатися лобістською діяльністю, як це передбачено законодавством США. А крім лобістів, у деяких випадках варто зачепити також і бенефіціарів. Наприклад, здійснювати фінмоніторинг, перевірку їхньої ділової репутації, у разі якщо вони звертаються з лобіювання питань, які мають риси монополії, носять стратегічний характер для економіки або є вкрай важливими для суспільства (із детальним зазначенням їх у Законі).
Проблема 5: у Законі не приділено достатньої уваги питанням етичності лобіювання
Так, у Законі досить привабливо записано, що лобіювання здійснюється на основі принципів законності, прозорості, підзвітності, відповідальності, професійності та етичності лобіювання. Проте професійних стандартів (вимог щодо рівня компетенції, ділової репутації лобістів) наразі немає. А обмеження для деяких осіб щодо заняття лобістською діяльністю є занадто загальними і неповними. Фактично послуги з лобіювання є чимось невизначеним, що дає змогу займатись цією діяльністю зараз будь-кому.
Загалом успішність реалізації Закону про лобізм залежатиме також і від ухвалення у майбутньому Правил етичної поведінки суб'єктів лобіювання, Закону "Про публічні консультацій" та Етичного кодексу депутатів. Тільки у разі ухвалення цієї тріади ми зможемо досягти балансу інтересів законодавців, суспільства та лобістів і з часом змінити негативне сприйняття лобізму як "узаконеної корупції" на етичну і законну діяльність.
