Як штучна монополізація може загальмувати поступ України до ЄС

Реформа антимонопольного законодавства на шляху до Євросоюзу і практика регулювання конкуренції: що може стати гальмом на шляху України до ЄС.

Для гармонізації свого законодавства та початку руху приєднання до Європейського Союзу Україна прийняла декілька важливих євроінтеграційних законів. Їх поява передувала отриманню нашою країною так званої переговорної рамки щодо майбутнього членства. Це офіційний документ, який визначає умови просування України до членства в ЄС.

Його отримання — це ще не квиток до Євросоюзу, а початок наступного етапу шляху: документ мають затвердити країни-члени ЄС, після чого Україна почне і далі впроваджувати європейські стандарти. Не просто прийняти закони, а здійснювати набагато глибші реформи, які мають увійти в регуляторну практику.

Серед законів, які були обов’язковою умовою для отримання переговорної рамки, і той, що спрямований на реформування антимонопольної політики. На прикладі антимонопольного регулювання розглянемо майбутні глибинні трансформації, які мають торкнутись багатьох сфер та знайти відображення не лише в законах, а й в практиці їх застосування.

Документ передбачає посилення ролі антимонопольного регулятора, адже здорова конкуренція — це ключова запорука здорового економічного розвитку, інновацій, ринкового регулювання цін тощо. ЄС має свої правила та стандарти антимонопольного регулювання і нагляду. Окремі заходи та обмеження можуть стати для України повністю новими, наприклад, модернізація протидії монополізації та зловживанню монопольним становищем або домінуючим положенням на ринках. В Україні ці принципи та визначення мають більше теоретичний характер, а для регулювання ЄС — це практика.

Тоді як аналітичний звіт Єврокомісії щодо заявки України на членство в ЄС оцінює два важливих аспекти перспектив та здатності України виконувати свої зобов’язання в рамках євроінтеграції. Документ окремо розглядає поточне реформування законодавства як необхідну складову євроінтеграції, та практику і конкретні завдання у сфері гармонізації українського законодавства у відповідності до європейського. Саме тому частина Аналітичного звіту про вдосконалення українського регулювання у сфері конкуренції.

У звіті визначено, що законодавство у сфері конкуренції загалом узгоджено з acquis ЄС, що Закон «Про захист економічної конкуренції» широко відображає положення Договору про функціонування Європейського Союзу щодо обмежувальних угод та зловживання домінуючим становищем, вимагає попереднього контролю впливу на конкуренцію угод M&A, учасники яких перевищують визначені ним пороги обороту. Це значною мірою відповідає принципам Регламенту ЄС про злиття. Втім, Звіт наголошує на існуванні певних прогалин, та вказує, що правила ЄС щодо цих аспектів мають вирішальне значення для забезпечення захисту економічної конкуренції в рамках єдиного ринку.

Тобто Україна, прагнучи приєднатись до єдиного ринку ЄС, не зможе послуговуватись власними «зручними» чи «звичними» їй правилами, відмінними від стандартів ЄС. Тому Єврокомісія сформувала пакет порад щодо змін в регулюванні і практиці, які необхідні для покращення ефективного захисту економічної конкуренції.

Наведемо лише невеликі штрихи, як буде змінюватись українська антимонопольна практика та захист конкуренції. Звіт Єврокомісії чітко вказує на необхідність подальшого узгодження зі стандартами ЄС у визначенні понять «зловживання», «домінуюче становище» та деяких положень щодо  «концентрацій» і «контролю».

Європейські правила вважають монополією компанію з часткою ринку понад 39,7%, а до компаній з ринковими частками понад 20% —  особлива увага антимонопольних органів. Для українського бізнесу ці стандарти давно очевидні. А от державні інститути подекуди демонструють незнання європейських вимог. Наприклад, для державного агентства АРМА необхідність дотримання антимонопольних стандартів і процедур стала сюрпризом: АМКУ мусив офіційно пояснювати агенції АРМА, що дії з бізнес-активами потребують погодження антимонопольного регулятора. Ще більшим сюрпризом для АРМА став факт, що АМКУ не завжди буде підтримувати деякі дії.

Наприклад, зовсім поза конкурентним контролем і європейською традицією мінімізації ринкових концентрацій відбулось передання компанії «Аерок» в управління прямому конкуренту — «Харківські будматеріали». Очевидно, що з часом Україні доведеться виправляти цю помилку АРМА, яка передає отримані компанії в управління їх конкурентам на тому ж ринку. А цим здійснює штучну монополізацію ринків суто адміністративним шляхом — директивним рішенням державної інституції компанії об’єднуються, збільшуючи ринкову частку, в обхід антимонопольного регулятора.

Схожий кейс — виробник побутової хімії Вінницяпобутхім (відомий продукцією брендів «Ушастый нянь») переходить в управління холдингу, що включає торгівельні мережі EVA та Varus. Очевидно, що на полицях своїх магазинів холдинг надасть пріоритет продукції близького їм бренду. Чи не ускладнить це доступ до полиці стороннім виробникам і брендам, як це буває при появі у рітейл-мереж власних марок? Це питання без відповіді, і воно явно ретельно не досліджувалось з точки зору збереження ринкової конкуренції. Тоді як ЄС має суворі стандарти регулювання відносин між рітейлом та виробниками чи постачальниками, аби не допускати зловживань жодною зі сторін. Чи не проігнорувала Україна такий важливий фактор — це теж поки що запитання без відповіді.

Єврокомісія чітко рекомендує забезпечити унеможливлення впливу на роботу АМКУ інших органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб'єктів господарювання, політичних партій. Це значить, що АРМА не може тиснути на АМКУ з вимогами прискорити розгляд певних справ або спонукати антимонопольного регулятора до певних дій. Проте саме це вбачається у діях АРМА у випадку з компанією IDS Ukraine, яку всупереч рекомендаціям ЄС агентство прагне передати в управління найближчому (хоч і суттєво меншому) конкуренту — компанії «Карпатські мінеральні води». АМКУ ж зайняв зважену позицію, розуміючи пильну увагу європейських інституцій до практики антимонопольного регулювання — вона більш показова за реформаторські закони. Попри публічний тиск АРМА, АМКУ ретельно вивчає наслідки імовірного примусового злиття двох компаній, які сумарно можуть отримати близько 50% ринку питної води. Як і належить за практикою Євросоюзу, державні інститути у своїх діях мають послуговуватись правилами та процедурами, а не принципами «політичної доцільності» чи прагненням окремої державної інституції домогтись свого з ігноруванням наслідків для ринків і конкуренції. Відповідно, АМКУ вже зараз демонструє практику роботи за європейськими стандартами, а не лише декларації про наявність реформованого законодавства, запобігаючи штучній монополізації, яка може непомітно відбуватися просто зараз.

Єврокомісія чітко визначила необхідність подальших заходів для захисту економічної конкуренції шляхом запобігання антиконкурентним практикам, до яких антимонопольне регулювання ЄС відносить «зловживання ринковою силою», «нав’язування товарів домінуючого продавця», «недопуск менших конкурентів до споживача через ультимативні вимоги» (шантаж) монопольного/впливового постачальника до торгівельних мереж чи інших каналів дистрибуції конкурента. В описаних вище та схожих випадках спостерігаємо виникнення ризиків, про які ідеться у рекомендаціях ЄК щодо їх усунення. І гарного закону мало — ЄС буде аналізувати практику.

У поле зору ЄС при оцінці прогресу України у сфері антимонопольного регулювання потраплять державні монополії. Шлях до ЄС змушує замислитись над їх діяльністю та майбутнім. Нинішня практика демонструє: в Україні не в усіх випадках розуміють, що будь-яка операція з бізнес-активами має бути перевірена — чи не нашкодить конкуренції. Нажаль, і в цій сфері знаходимо приклади, які явно суперечать європейському підходу. Це одержавлення «облгазів Фірташа» — мережу газорозподілчих операторів ринку передали в управління державній компанії «Нафтогаз». Це створює ще одну велику державну монополію на ринку енергоресурсів, існування якої саме по собі суперечить європейським стандартам організації енергетичного ринку: ЄС не дозволяє концентрації в руках одного оператора видобутку, доставки та продажу енергоресурсів, зокрема газу. У цьому разі оператори повинні бути приватизовані, або передані в управління структурі, яка займається транспортуванням газу.

Чи дійсно Україна рухається європейським шляхом, утворюючи штучні монополії з ринковими частками 50% і більше? Оновлений АМКУ має запобігати таким проявам вже зараз, аби потім Україні не доводилось у пожежному режимі проводити «роботу над помилками» та усувати наслідки недалекоглядних рішень.

Якщо ми зараз проігноруємо такі нюанси стратегічного характеру — монополізовані активи можуть зіграти з Україною злий жарт, та загальмують наш вступ до ЄС. Саме тому застосування європейських практик захисту конкуренції нарешті має набути практичного змісту, а не просто декларацій чи гарних законів.

Для входження України в єдиний ринок ЄС декларацій буде вже замало. ЄС дивитиметься на практику і її результати.