Тіньові законопроєкти дестабілізації економіки
Чи здатна влада України здійснювати послідовну економічної політику – тривожний показник спроби скасування Господарського кодексу
Постійні коливання економічної та правової політики української влади, в тому числі в часи широкомасштабної війни з московським агресором, є загальновідомими.
Українці вже мали зменшення податків після введення воєнного стану в Україні, але зараз значно посилюється податковий тиск на бізнес та громадян, що викликає збурення та спротив суспільства. Можна згадати лібералізацію трудових відносин замість посилення трудової дисципліни, введення та скасовування державного регулювання цін на паливо, скасування таповернення перевірок підприємців, скасування та повернення декларування доходів державних службовців тощо. Тобто маємо різноспрямовані вектори розвитку, не завжди, м’яко кажучи, орієнтовані на економіку мобілізаційного типу. Західним донорам представлена стратегія післявоєнного відновлення України замість економічної стратегії України воєнного часу.
Звісно, багато у чому ці проблеми обумовлені самою непередбачуваністю війни, яку веде московська навала проти нашого народу.
Але досі, на завершенні третього року великої війни,в Україні не відкинуті прожекти, які навіть в умовах мирного часу виглядають сумнівними.
Йдеться про законопроєкт 6013, яким пропонується переглянути усю систему господарських правовідносин в Україні та ліквідувати Господарський кодекс, зламати чинну систему організації бізнесу, звести нанівець 20-річну судову практику застосування господарського законодавства та радикально змінити правовий режим державної власності, зобов’язати бізнес до примусового перетворення бізнесу в акціонерні товариства та товариства з обмеженою відповідальністю. Причому пропонується врегулювати підприємництво тимчасово – на певний перехідний період, про що свідчить вже сама назва законопроєкту "Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у перехідний період"". Вже з самої назвивидно, системного підходу бракує, а діє принцип: "зараз так, а потім розберемося…".
Опанувати проблеми законопроєкту 6013 неможливо, якщо не згадати, хоча б нашвидкуруч про його витоки: наукову "війну цивілістів з господарниками", яка точиться з 20-х років минулого століття та відома будь-якому вітчизняному юристові. Принципова позиція у цьому конфліктів з боку цивілістів: неприпустимість кодифікації господарського законодавства. Цікавий парадокс цієї "війни": така протидія прийняттю господарського кодексу в СРСР обґрунтовувалась "ненауковостю концепції господарського права", яке за визначенням одного із ідеологів російської цивілістики О.С. Йоффе, "народилася у країнах Західної Європи внаслідок економічних труднощів, зумовлених першою світовою війною". В наш час Руслан Стефанчук, ініціюючи відповідний законопроєкт, як професор цивільного права посилається на необхідність де радянізації українського законодавства, хоча Господарський кодекс був ухвалений в незалежній Україні у 2003 році.Залишимо цей парадокс за лаштунками обговорення законопроєкту 6013, адже він є скоріше моральною відповідальністю його ініціаторів, які використовують службове становище для просування наукової гегемонії, ніж об’єктивним запитом бізнесу. Законопроєкт 6013 не вийшов з Уряду, а наукові роботи його ініціаторів далекі від державного регулювання економіки.
Розуміючи ці витоки 6013, легко зрозуміти і причину його несистемності та штучності, коли доопрацювання законопроєкту відбувається шляхом хаотичного включення в його текст положень кодексу, що планується скасувати, та врахування лавини зауважень від органів державної влади, бізнес-асоціацій, суддів, науковців. Достатньо згадати, що текст законопроєкту на друге читання двічі переробляли і тепер він на 400 відсотків перевищує обсяг тексту законопроєкту після першого читання (замість 40 сторінок тексту – 170 сторінок), що є само по собі абсурдом, який, нажаль, став традицією для нинішнього парламенту. Станом на 11 грудня 2024 року законопроєкт 6013 взагалі зник із сайту Верховної ради, разом із негативними висновками Головного експертного управління та Головного юридичного управління Верховної Ради.
Українське суспільство має усвідомлювати наслідки скасування Господарського кодексу, тому що цей кодифікований акт один із найбільш вживаних законів. Для прикладу, за статистикою цей кодекс застосовується у 80% господарських справ. Кодекс входить у тридцятку найбільш популярних законів на сайті Верховної Ради, далеко випереджаючи Бюджетний та Митний кодекси, Правила дорожнього руху. Господарський кодекс є, по суті, древком усього господарського законодавства та відображає чинну модель ведення бізнесу та інвестування в України, встановлює правовий режим державного майна. Саме цей кодекс прийшов на заміну Закону "Про підприємства" та "Про підприємницьку діяльність" у 2004 році. Кодекс осучаснювався 145 разів.
Законопроєкт 6013 був внесений у 2021 році, а тому легко здогадатися, що за своїм змістом цей законопроєкт дуже віддалений від потреб війни.
Наслідки прийняття 6013 – багаторівневі. На першому рівні кидається в очі примус до перетворення будь-яких юридичних осіб у товариства та суцільна відмова від термінології "підприємство", "господарське", "суб’єкт господарювання". Залишимодля фахівців дискусію щодо конституційних прогалин, що виникають у цьому питанні, лише згадаємо, що ці поняття згадують в Основному законі в статтях 13, 46, 78, 86, 104, 120, 142, 143 тощо, в тому числі у контексті компетенції Президента України, Верховної ради України та Уряду, народних депутатів, територіальних громад. Масштаб потенційної дестабілізації правової системи стає зрозумілим, якщо врахувати застосування поняття підприємства та господарювання у сотнях тисяч нормативно-правових актах. А все тому, що авторам законопроєкту більш до вподоби поняття товариства та підприємництво.
Суха статистика показує, що реалізація законопроєкту 6013 в цій частині потребуватиме ліквідації чи реорганізації 200 тисяч приватних підприємств, 8 тисяч колективних підприємств, 11 тисяч дочірніх підприємств, 3,3 тисячі підприємств громадських організацій та ще приблизно 20 тисяч всіх інших підприємств інших форм, які не є товариствами.
І це не рахуючи 3 тисячі державних підприємств та 9 тисяч державних організацій (закладів), 14 тисяч комунальних підприємств, 56 тисяч комунальних організацій (закладів).
Фахівці Національної академії наук України порахували, що у довоєнних цифрах витрати бізнесу на відповідну реорганізацію та ліквідацію достеменно перевищуватимуть 3 млрд гривень.
Питання непропорційності відповідного регулювання, коли замість розумного вдосконалення статусу, наприклад, приватних підприємств, пропонується їх ліквідація, не сильно хвилює ініціаторів законопроєкту 6013. І питання тут не лише у витратах бізнесу, які будуть значними, але й у тому, що багато власників та працівників цього бізнесу зараз в окопах або опікуються виживанням бізнесу в складних умовах сьогодення.
Красномовно "відповідальним" є зазначення у пояснювальної записці про те, "реалізація проекту Закону не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України", але це повністю заперечило Міністерство фінансів України у своєму висновку до тексту законопроєкту до другого читання. І це зрозуміло кожній розумній людині: зміна вивісок, статутів, документів на нерухомість та землю, робота юристів та реєстраторів не може не потягти витрати з державного бюджету. Відповідь розробників 6013 на зауваження про втрати – буде 5-річний термін впровадження, хоча розстрочення не знімає проблему. Сумний досвід реорганізацій відкритих та закритих акціонерних товариств це підтверджує: з 2011 року у публічні та приватні акціонерні товариства так і не реорганізувалися 1600 відкритих та майже 5 тисяч закритих акціонерних товариств.
Звертає на себе увагу унікальна епопея з висновками до цього законопроєкту. З урахуванням того, шо основним лобістом законопроєкту є Голова Верховної Ради, не складно пояснити, чому більшість висновків (крім Міністерства фінансів), маючи численні зауваження обмежуються фразами "законопроєкт потребує доопрацювання", замість цілковитого заперечення законопроєкту. Лише комісія з регулювання азартних ігор та лотерей залишилася задоволеною текстом законопроєкту до другого читання.
Візьмемо для прикладу Міністерство економіки, яке за логікою масштабного реформування мало б ініціювати відповідний законопроєкт та супроводжувати, але воно вимушене лише якось реагувати на проблеми законопроєкту. Ось декілька із цих зауважень: "у проєкті Закону вживаються поняття "узуфрукт", "узуфруктарій". Цивільний кодекс України та інші кодекси і закони України не містять визначення такого терміну"; "застосування до юридичних осіб незалежно від дати їх створення положення про те, що юридична особа є власником майна, внесеного до статутного капіталу, якщо інше не передбачено законом, не відповідає статті 58 Конституції України…".
Більшість зауважень стосуються змін порядку управління в державному та комунальному секторах економіки, радикальної зміни закріплення майна за державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями. Це другий рівень наслідків прийняття 6013, який складно оцінити в абсолютних цифрах, але який повністю змінює режим державної та комунальної власності.
Якщо стисло узагальнити відповідні наслідки: держава та територіальні громади позбавляться прямого впливу на державні установи, підприємства та організації. Право господарського відання та оперативного управління, які забезпечують сьогодні цей вплив та контроль, планується скасувати. Підприємства та установи стануть товариствами і зможуть бути власниками закріпленого за ними майна. При цьому законопроєктом 6013 заплановано наділити ці юридичні особи державним та комунальним майном на праві узуфрукту. Яке майно буде на праві власності, а яке на узуфрукті – буде вирішуватися у ручному режимі.
Як зазначалося вище, узуфрукт навіть ще не закріплений у законодавстві. Цим речовим правом користувалися римські юристи 2000 років тому, і він застосовується в кількох західних країнах, але у жодній – не для закріплення публічної власності. Легко пересвідчитися у тому, що навіть періодичних публікацій, присвячених узуфрукту, можна перелічити на пальцях однієї руки. Обговорювати його зміст не має сенсу, адже поки відсутній навіть законопроєкт щодо цього питання. Чинний порядок закріплення майна за державними та комунальними організаціями поганий для розробників 6013 лише тому, що "це радянщина". Будь-які змістовні зауваження відсутні, але суспільству пропонується запровадити якесь нове речове право на публічну власність, яке не лише не випродоване для приватної сфери, але й взагалі не розроблене.Усю чинну судову практику щодо господарського відання та оперативного управління, включаючи практику та Європейського суду із прав людини, можна буде викинути у смітник із усіма наслідками для мінливості застосування та довільних судових рішень.
Здавалося, якщо не подобається право господарського відання – розробіть концепцію та внесіть зміни в Господарський кодекс. Інакше правила здійснення господарської діяльності у державному та комунальному секторі економіки перейдуть на рівень звичайного закону, замість кодексу, що ускладнить подолання колізій та усунення прогалин множинних нормативно-правових актів у цій сфері. Але питання вдосконалення Господарського кодексу навіть не обговорюється.
Навіть концепції вдосконалення порядку управління публічною власністю, розробники 6013 не мають. Про це свідчить хоча б той факт, що пропозиція щодо перетворення усіх 3 тисяч державних підприємству товариства (корпоратизацію) входить у пряму суперечність із "Політикою державної власності", затвердженою у листопаді 2024року та Plan for the Ukraine Facility, затверджений Урядом у травні 2024 року для отримання фінансування країн-донорів у 50 млрд доларів. Зокрема, Plan 130 разів згадує поняття підприємств, а також заперечує абсолютну корпоратизацію державних компаній. Cеред 104 державних підприємств, що залишаться у державній власності, лише 14 матимуть організаційну форму товариств. За Політикою державної власності державні підприємства будуть трьох видів, в тому числі унітарні, які безпосередньо керуються Урядом. Законопроєкт 6013 же корпоратизує усіх.
Позбавлення держави таких структур, як підприємства, тим паче під час війни, сама по собі є проблемним, але неузгоджена із урядовою політикою автоматична реорганізація державного сектору матиме форму тіньової приватизації, на що вказали у своїх зауваженням Міністерство фінансів, Фонд державного майна, Міністерство освіти та науки, Головне Юридичне управління Парламенту.
Більш того, 6013 торкнеться не лише державних підприємств, алей усіх державних установ та організацій, комунальних підприємств та організацій. Стаючи товариствами, ці організації ставатимуть власниками закріпленого за ними майна, а їхнє управління повинно бути здійснюватися через наглядові ради, а не безпосередньо органами державної влади та місцевого самоврядування.
Тут потрібно уявити проблеми із утворенням 14 тисяч наглядових рад для комунальних підприємств. Скандали з кадровим наповненням наглядових рад державних підприємств, махінації з заробітними платами його членів поширяться на комунальний сектор.
Це означитиме ще й повну комерціалізацію комунального сектору. Адже товариства із часткою місцевих рад підпорядковуватимуться ринковим правилам, постане проблема дотацій цим приватним юридичним особам. Але в умовах, коли житлово-комунальні тарифи є нерентабельними, більшість населення не здатна оплачувати тарифи за комерційними цінами, це означатиме банкрутство житлово-комунальної сфери. Не кажучи вже про дестабілізацію роботи комунальних підприємств у результаті реорганізаційних процедур.
Наслідки третього рівня – проблеми безпеки та корупції.
Прогалини та колізії – рай для корупціонерів. Загальна ідея реформування: зробити усі юридичні особи в державі власниками,– їм точно сподобається. Це підтвердило Головне юридичне управління ВР у висновку до законопроєкту 6013 до другого читання "без відповідної заміни, яка встановлюватиме межі повноважень щодо управління майном, обсяг передання майна та чітких критеріїв щодо передачі на відповідному правовому титулі майна, дозволить суб'єктам управління приймати відповідні рішення без чітких правозастосовних рамок… А це може створити основу для корупційних ризиків".
Законопроєкт 6013 призведе до зникнення численних запобіжників від незаконних операцій із державною власністю, які передбачені сьогодні у Господарському кодексі України.
Зокрема, Міністерство оборони та інші органи будуть позбавлені можливості звертатися до господарського суду із позовами про примус до укладання договорів із державними підприємствами та монополістами, позаяк Цивільний кодекс не передбачає судового примусу до укладання договорів.
Можна помітити, що скасування Господарського кодексу відкриє можливість обміну державного майна за договорами міни (ч. 4 ст. 293 ГК). Якщо хтось забув про зловживання із цінами при бартерах початку 90-х, сьогодні вони можуть з’явитися знов.
Можна відмітити скасування розмірів штрафних санкцій у договорах за участі суб’єктів господарювання державного сектору економіки (ч. 2 ст. 231 ГК), що призведе до довільного закріплення відповідних положень у господарських договорах на шкоду інтересам держави. Скасовуватиметься залікова неустойка (ч. 1 ст. 232 ГК України), що означитиме виникнення можливості "накручувати" заборгованість суб’єктів господарювання державного та комунального секторів економіки.
Загалом скасовуватиметься величезна кількість дієвих норм у сфері бізнесу, що достеменно дестабілізує судову практику та правове поле економіки. Вигодоотримувачі від такої дестабілізації можуть виявитися різними.
Наприклад, скасування 30-річної позовної давності за договорами підряду на капітальне будівництво вигідне недобросовісним забудовникам. Чинний примус до укладання договорів у судовому порядку дуже бентежить монополістів, які нав’язують послуги споживачам. Колекторам, що наживаються на штрафних санкціях в договорах, дуже сподобається скасування 6-місячного строку їх стягнення.
Розробники 6013 не вдаються до аналізу кожної норми, що вони планують вивести з правового поля скасуванням Господарського кодексу. Це і не дивно, адже тоді стало б зрозуміла абсурдність скасування кодексу в цілому.
Наприклад, лише цей кодекс систематизує інструменти державної економічної політики, запобігає банкрутству некомерційних суб’єктів (політичних парті, релігійних організацій тощо), встановлює правила некомерційної господарської діяльності, правила агентського договору і т.п.
Запланована декодифікація поверне нас в правову традицію московської імперії, де правила ведення бізнесу викладені в звичайному законі, а не кодексі. На противагу досвіду розвинутих країн світу, де діють господарські та комерційні кодекси, серед яких США, Німеччина, Франція, Бельгія, Австрія, Іспанія, Португалія, Південна Корея, Туреччина і т.д.
Законопроєкт 6013 ставить під питання стабільне функціонування економічної бази під час війни. Коли кожне державне економічне рішення потребує зваженості та послідовності. Коли Україна стикається із колосальними кадровими та фінансовими проблемами, має занепад виробництва, міграційну кризу та руйнування інфраструктури, незчисленні логістичні та комунальні проблеми.
Вірогідно найближчий час нам доведеться дізнатися, на які проблеми держави готові піти можновладці заради задоволення своїх амбіцій під прикриттям "дерадянізації"та "узгодження з європейським стандартами".
