Проблемні питання надрокористування
В контексті реформування органів державної влади в Україні, з метою забезпечення належного функціонування ключових інституцій галузь геології посідає одне з найперших місць серед тих, що потребують суттєвого перезавантаження.
Діяльність Держгеонадр є показником ефективності забезпечення розвитку Держави в напрямку нарощування мінерально-сировинного потенціалу.
В Україні в цьому напрямку виявлено біля 20 тисяч родовищ. Цей колосальний інвестиційний потенціал потребує розвитку з метою підвищення рівня енергонезалежності та конкурентоспроможності країни.
Серед питань учасників ринку надрокористування слід виокремити:
відсутність геологічної інформації у цифровому вигляді;
нестабільність рентних платежів.
Пріоритетами у діяльності геологічної служби у повинно бути розкриття мінерально-сировинного потенціалу для поточного розвитку економіки та його збереження для майбутніх поколінь України через геологічні знання.
Перш за все доцільно створити базу геологічних знань, оцифрувати геологічну інформацію та забезпечити до неї доступ.
Реформа державного управління в галузі має передбачати, як зміну інституційних основ, так і удосконалення кадрового потенціалу, системи управління людськими ресурсами та безпосередньо процесами.
Державна політика має забезпечити:
високу конкуренцію на ринку шляхом забезпечення рівного доступу до об'єктів надрокористування;
максимізацію надходжень до Державного бюджету України;
нарощування обсягів видобутку як наслідок ефективного та раціонального користування надрами;
спрощення та оптимізацію інструментів державного регулювання.
Дорожня карту в напрямку удосконалення роботи має включати в себе функціональне обстеження та законодавчий блок реформ.
Ключовим питанням реформування Держгеонадр є чіткий розподіл функцій управління надрокористуванням та проведенням геологічного вивчення для запобігання конфлікту інтересів.
Обстеження передбачає аналіз функцій Держгеонадр та інших державних установ, що виконують споріднені завдання, ефективність структури інституції, аналіз кадрового потенціалу, аналіз роботи підприємств галузі (в тому числі в напрямку використання державного майна).
Наявність майна, що не використовується, тягне зайві витрати.
Метою законодавчого реформування має бути дерегуляція, підвищення прозорості галузі, створення рівних умов доступу до надрокористування.
Пріоритетом роботи в цьому напрямку є кодифікація чинних нормативно-правових актів у сфері надрокористування.
Чинний Кодекс України про надра було прийнято в 1994 році. З того часу до нього частково вносились зміни.
Кодекс в багатьох питаннях є рамочним та не врегульовує окремі питання та процедури, що негативно впливає на практику надрокористування. Окрім паралельно існуючого Закону України «Про нафту і газ», Гірничого закону України, більшість питань врегульовані підзаконними нормативно-правовими актами.
Зокрема, тривалий час Законом України про Державний бюджет України призупинялась дія статті 16 Кодексу України про надра, і порядок, який регламентував процедуру видачі спеціальних дозволів на користування надрами, приймався кожного року.
Таку практику не можна було назвати позитивною, оскільки декілька місяців процедура видачі дозволів практично була не врегульованою.
У 2011 році Урядом було затверджено порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами та порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів, які врегульовували процедуру на постійній основі.
Проте аналіз практики застосування законодавства вказав на їх недосконалість.
Також нормативно-правова база на той момент була практично не регламентована, накази не пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції, що спричиняло систематичні судові тяжби без належного результату.
Активний процес удосконалення законодавства було розпочато очолюваним мною в Держгеонадрах юридичним підрозділом в 2014 році: унормовано Правила розробки нафтових і газових родовищ, з метою дерегуляції скасовано висновок на експорт геологічних матеріалів, запроваджено критерії ризику від провадження господарської діяльності, унормовано порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, приведено Класифікацію запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр у відповідність до Рамкової класифікації Організації Об'єднаних Націй 2009 року тощо.
В 2015 році було прийнято рішення в напрямку усунення норм, що можуть мати подвійне правове тлумачення, та усунення корупційних ризиків. В постанові 615 було скорочено перелік випадків, коли спеціальні дозволи на користування надрами надаються без проведення аукціонів, виключено можливість отримання такого дозволу для власників цілісних майнових комплексів, що мало негативну практику застосування у зв'язку з відсутністю чіткого визначення, створено єдине вікно, згідно з яким Держгеонадра мали самі (без залучення суб'єктів господарювання) направляти пакети документів на погодження до органів місцевого самоврядування та заінтересованих органів виконавчої влади, запроваджено чіткі строки для цих заходів, зобов'язано службу публікувати на сайті інформацію щодо розгляду заяв надрокористувачів тощо.
Фактично цим документом Держгеонадра запровадили рамки для своєї роботи, тому цей документ мав важливе значення в питанні збільшенні довіри до діяльності ЦОВВу.
Наступним важливим кроком стало виключення можливості отримання дозволу без проведення аукціону за результатом апробації для родовищ нафти на газу.
Подальше вдосконалення мало наслідком запровадження ідеї електронних торгів на користування надрами через прозорий інтернет - майданчик, закладеної в 2014 році. Наслідком цього стала розробка мною проекту постанови про запровадження експериментального проекту із проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами шляхом електронних торгів.
Оскільки проект позитивно схвалений міжнародною спільнотою та підтвердив своє право на існування шляхом наповнення дохідної частини Державного бюджету, його доцільність є беззаперечною.
В той же час багато питань залишаються неврегульованими. Зокрема, під час розробки проекту Кодексу України про надра потребує аналізу практика застосування надання гірничих відводів (на даний час вони надаються окремо від спеціальних дозволів) та існування одночасно двох дозволів на використання підземних вод, спрощений порядок отримання земельних ділянок для власників спеціальних дозволів на користування надрами. Це є питанням дерегуляції.
Щодо самої структури Кодексу, аналіз практики застосування інших країн містить різноманітні підходи. Законодавство, наприклад, Великої Британії та ФРН передбачає дозвільну систему. Концесійний підхід передбачає законодавство Франції та Казахстану.
Процедура, здебільшого, конкурсна або аукціонна. У разі конкурсної процедури з метою уникнення суб'єктивізму особливої уваги потребують критерії, яким мають відповідати учасники відбору. Щодо проведення міжнародних інвестиційних конкурсів, то, наприклад, згідно із законодавством Великої Британії, якщо у конкурсі бере учать іноземна юридична особа, то вона обов'язково має забезпечувати роботою громадян цієї країни, а країна, де зареєстрований відповідний учасник обов'язково має забезпечувати можливість аналогічної участі компаніям Великої Британії.
Обговорювана процедура щодо запровадження замість спеціальних дозволів угод про користування надрами, виведення їх з дозвільної системи в цивільно-правову, а також можливість продажу права користування надрами містить певні ризики та потребує запровадження значної кількості запобіжних чинників, в тому числі, або «сплячі» дозволи не перетворилися у «вічно сплячі». Питання не може бути вирішено лише шляхом запровадження строків, протягом яких забороняється продаж, оскільки, ймовірно, забезпечить превентивний механізм, аби дозволи систематично не отримувались на перепродаж, проте не нівелюватиме інші ризики.
Необхідно спростити життя інвесторові та утворити для нього прозорі правила.
Реформа земельного законодавства в контексті надрокористування доцільна через відсутність у заявників, що планують отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, інформації про статус земельної ділянки та розмір видатків з метою її оформлення.
Для вирішення проблеми необхідно:
на рівні спільного наказу налагодити взаємодію та обмін інформацією між Держгеонадрами та Держгеокадастром стосовно об'єктів надрокористування, які пропонуються для відкритого продажу;
створити базу даних контурів родовищ з просторовою прив'язкою для співставлення з земельним кадастром (система координат УСК 2000);
скасувати необхідність отримання гірничих відводів для всіх видів корисних копалин;
використати модель земельного сервітуту (право особи на користування чужою земельною ділянкою) шляхом запровадження в Земельному кодексі України чіткої процедури укладення такого договору для надрокористувачів та ціни такого договору, розміру збитків, що мають бути відшкодовані власникові цієї земельної ділянки, процедури розгляду відповідних звернень органами місцевого самоврядування
З метою зменшення фінансових ризиків інвестора пропонується готувати об'єкти з визначенням правового статусу земельної ділянки.
З метою забезпечення стабільності рентних платежів пропонується:
запровадження чітких, стабільних, прозорих рентних платежів (довготривалість 5-10 років).
«гнучкість» рентної плати залежно від нарощування обсягів видобутку в бік зменшення.
Зазначені заходи збільшать довіру до державних інституцій, сприятимуть залученню інвестицій у галузь.
