Битва за ліцензійні умови: що чекає лотерейний ринок?

Автор: Т. Бодня, В. Сокур

Ситуація на ринку лотерей і протистояння між держорганами, які мають урегулювати це питання, загострилися до межі. Кабінет Міністрів вніс до держбюджету цього року рядок, що передбачає грошові надходження від діяльності лотерейного ринку в розмірі 1,9 мільярда гривень. І хоче їх отримати.

Для этого нужно детенизировать этот вид бизнеса, утвердив лицензионные условия. Пока сделать это не удается. Против постановления, подготовленного Минфином, выступили не только участники рынка и эксперты, но и государственные структуры. "Цензор.НЕТ" попытался разобраться в том, что ждет лотерейный рынок, когда в стране начнут закрывать подпольные залы и почему в результате грядущих перемен могут потерять деньги вкладчики госбанков.

В ТЕНИ И ПО СТАРЫМ ЛИЦЕНЗИЯМ

Рынок лотерей в Украине работает без лицензионных условий с 2012 года, когда был принят закон о государственных лотереях, обязывающий Министерство финансов разработать и утвердить новые лицензионные условия. Сроки действия лицензий всех лотерейных операторов истекли еще через год, и с 2014-го они живут по старым лицензиям – тем же законом предусмотрено, что пока Минфин будет корпеть над новыми лицензионными условиями, операторы могут работать по просроченным лицензиям. Поскольку в Минфине озаботиться лицензионными условиями не спешили, рынок попросту скатился в тень. Причем обороты подпольных залов, количество которых постоянно увеличивается, настолько высокие, что даже после прихода правоохранителей и изъятия оборудования они восстанавливаются за часы. И снова все начинается по кругу.

В феврале этого года, после конфликта в одном из лотерейных заведений неподалеку от станции метро "Берестейская" в Киеве, во время которого погиб мужчина, в полиции пообещали провести ревизию этих заведений. Об этом сообщил глава Национальной полиции Сергей Князев. Но радикальных перемен после этого заявления не последовало. И их точно не стало меньше. В одном из домов на улице Щербаковского в том же Киеве мы насчитали сразу четыре таких заведения. Очевидно, спрос настолько велик, что конкуренция их не пугает. Тем более, что ныне действующее законодательство никак не ограничивает место их нахождения. Залы, работающие под видом лотереи, открывают вблизи школ, супермаркетов, больниц. И пускают туда, естественно, всех желающих. Кто получает от этого деньги и как они распределяются? Ответить на этот вопрос нам внятно не смогли ни в одной инстанции. Поскольку нигде, включая правоохранителей, не берутся подсчитать, какой процент залов работает в тени.

Почему лотерейный рынок, доходы от которого в других странах идут на государственные социальные программы, активно вытесняет подпольная индустрия? По мнению экспертов, одна из причин – мощное политическое лобби в парламенте, не позволяющее адекватно урегулировать этот вопрос на законодательном уровне. Но немалую лепту в происходящее вносит исполнительная власть.

"То, что предпринимал в последние годы Кабмин, – отмечает в комментарии "Цензор.НЕТ" кандидат юридических наук Зоряна Топорецкая, – привело к уничтожению лотерейного рынка. Те законопроекты №№ 4663 и 3632, которые мы видели, вносились в Раду под эгидой правительства. И тогда представители Минфина прямо говорили, что они встречались с представителями греческих и лотерейных операторов США, которые хотят выйти на наш рынок. Поэтому все это или писалось под иностранных операторов, или сегодня пишется под единого оператора – Украинскую национальную лотерею. Если вспомнить прошлое, то до 14-го года на нашем рынке успешно работали три субъекта, при этом большие средства отчислялись на социальные цели, т.е., была социальная направленность лотерей. Это тогда позволяло обеспечивать из бюджета лечением, например, онкобольных детей. Много средств именно от деятельности лотерейного рынка отчислялось и на потребности спорта – из спецфонда, куда попадали эти деньги, финансировалось строительство спортивных объектов. В 2015 году соцнаправленность этих отчислений была отменена Кабмином – и с того времени эти средства попадают в общий фонд.

Кроме того, как утверждали в Кабинете Министров, в рамках налоговой реформы было увеличено налогообложение лотерейной деятельности. Но вместо ожидаемого увеличения поступления уменьшились более чем в 10 раз: с 320-ти до 20 с чем-то миллионов. Это случилось еще и потому, что из-за таких действий игрокам стало выгоднее играть нелегально в азартные игры. Почему? До 2015 года облагались налогом только выигрыши свыше 50 тысяч гривен, сейчас – все. А выиграв в нелегальную азартную игру, игрок получит все средства. Поэтому мы наблюдали очень высокие падения продаж: если раньше рынок оценивался где-то в 13 миллиардов, сразу после введения такого налогового давления он уже оценивался где-то в 1,3 – 1,4 миллиарда, т.е., обороты упали в 10 раз, а игроки пошли играть в нелегальные азартные игры".

В феврале этого года первый вице-премьер Степан Кубив собрал расширенное совещание, на котором поручил министерствам финансов и юстиции, а также Государственной регуляторной службе и Антимонопольному комитету Украины принять неотложные меры по упорядочению лотерейной деятельности в Украине. Вице-премьер на этом совещании оперировал цифрами, предоставленными Минфином: за прошлый год один из операторов лотерейного рынка собрал ставок более чем на 307 миллионов гривен, при этом заплатив всего 13 миллионов гривен налогов. Второй оператор собрал ставок на 0,4 миллиона, не заплатив в казну ни гривни.

Как сообщили "Цензор.НЕТ" в Министерстве экономического развития и торговли, согласно протоколу расширенного заседания, в министерствах должны сначала проработать проект лицензионных условий, а потом согласовать его с Государственной регуляторной службой и АМКУ, а в случае необходимости – провести согласительное совещание с участием заинтересованных органов, после чего можно ожидать представления документа на рассмотрение Кабинета министров. Причем согласовать нужно было до 23 февраля.

Получить разъяснения в Министерстве финансов нам не удалось. В пресс-службе ведомства, куда мы направили запрос месяц назад, ответили, что профильный департамент очень занят, чтобы ответить. Чем таким неотложным там заняты, что проигнорировали и поручение первого вице-премьера, неясно, но вряд ли проектом лицензионных условий. Во всяком случае, ни в ГРС, ни в АМКУ обновленный вариант проекта постановления о лицензионных условиях с учетом своих замечаний не получали.

"Мы еще с 2015 года – с момента принятия Закона "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" – не раз обращались в Минфин с предложением ускорить подготовку лицензионных условий и разработку их в соответствии с требованиями этого закона, – сказала в комментарии "Цензор.НЕТ" глава Государственной регуляторной службы Ксения Ляпина. – Но камнем преткновения постоянно становилось то, что представители Минфина ориентировались на положения Закона "О государственных лотереях в Украине", игнорируя законодательство о лицензировании видов хозяйственной деятельности".

За эти годы, по словам Ксении Ляпиной, были проведены совместные совещания, состоялся обмен письмами и предложениями. Но Минфин, несмотря ни на что, пока не привел свой проект лицензионных условий в соответствие с требованиями закона о лицензировании. "Существуют технические и принципиальные разногласия относительно лицензионных условий для лотерейного рынка, – поясняет Ксения Ляпина. – Законом о лицензировании четко предусмотрено: отдельные условия, которые определены законами, не должны фигурировать в лицензионных условиях, потому что они действуют до тех пор, пока действует закон. Их переписывание в лицензионные условия не изменит действия этих норм. К сожалению, сейчас действует норма, предусматривающая, что компании, желающие получить лицензию на лотерейную деятельность, должны иметь 10-летний опыт работы на лотерейном рынке Украины. В наших реалиях это условие привело к тому, что фактически такую ​​лицензию может получить только один игрок".

Второе, на что обращают внимание в ГРС, это что в последнее время распространились комментарии, что компании, получившие ранее лицензию, но находящиеся под санкциями, утвержденными СНБО, работают на рынке Украины в связи с отсутствием лицензионных условий. "Это неправда, – продолжает Ксения Ляпина. – Закон "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" четко определяет: если компания находится под санкциями, лицензия аннулируется в любом случае, и такая компания не может работать ни при каких условиях. Спешка с утверждением лицензионных условий на самом деле не имеет никакого отношения к стремлению навести порядок и прекратить деятельность субъектов хозяйствования, связанных со страной-агрессором, потому что для такого прекращения деятельности и так есть достаточно оснований".

О неизбежной монополизации рынка говорят и эксперты, комментируя нынешний вариант проекта лицензионных условий, предложенный Минфином. "Минфин – в обход законов – предлагает ввести монополию на лотерейном рынке, – подчеркнула Зоряна Топорецкая. – Конечно, они указывают на то, что государственные банки могут становиться операторами и получать лицензию, но на самом деле действительно вводится в обход законов монополия. Почему я говорю в обход законов? Потому что Кабмин вносил законопроекты в Верховную Раду, которыми предлагалось монополизировать рынок в пользу одного или двух субъектов, но эти законопроекты в парламенте не проходили, один из них даже получил отрицательное заключение Комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции как носитель высоких коррупционных рисков. Поэтому они и не были приняты парламентом. Но поскольку не получилось протянуть монополию через Раду, они пытаются это сделать через свой подзаконный акт – лицензионные условия, которые будут утверждены правительственным постановлением".

В настоящее время на рынке есть три крупных оператора – "М.С.Л.", "Патриот" и "УНЛ" с опытом работы более 10 лет. Двое из них находятся под санкциями – это компании "М.С.Л." и "Патриот". Правда, компания "М.С.Л." может вернуться в легальное поле, поскольку СБУ закрыла уголовное производство. "Мы получили письмо из СБУ, что к нам претензий нет", – рассказал "Цензор.НЕТ" президент "М.С.Л." Георгий Ложенко. По его словам, компания сама настояла на проведении расследования. Сейчас этот оператор судится за исключение из санкционного списка.

"Нам повесили это клеймо, бездоказательно абсолютно, с целью убрать с рынка и сделать его полностью монополизированным в интересах нескольких лиц", - отметил Ложенко.

БЕЗ МОНОПОЛИИ НИКАК?

В Антимонопольном комитете Украины, который тоже должен согласовать проект лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей, утверждают, что не могут этого сделать, поскольку в документе установлены необоснованные дискриминационные условия, фактически закрывающие рынок для новых участников, а также ряд правовых норм, способствующих еще большей тенизации рынка азартных игр. В Минэкономразвития, комментируя тот факт, что в Антимонопольном комитете считают предложенные Минфином лицензионные условия не просто дискредитационными, но напрямую ограничивающими конкуренцию на рынке, пояснили "Цензор.НЕТ", что "Министерство финансов разработало проект специальных лицензионных условий, которые должны по крайней мере обеспечить поступление средств в госбюджет".

В то же время отметили, что первый вице-премьер Степан Кубив на февральском расширенном совещании поручил не только обеспечить выполнение показателей поступлений в бюджет этого года, но и принять меры для комплексного урегулирования проблемных вопросов рынка лотерей путем сопровождения соответствующего правительственного законопроекта № 4663 в Верховной Раде. В парламенте для этого создана даже специальная рабочая группа, но процесс пока не движется.

В свою очередь, как сообщила государственный уполномоченный АМКУ Агия Загребельская, глава Антимонопольного комитета Юрий Терентьев инициировал на 16 марта совещание, на котором должны были рассматривать письмо Министерства финансов и согласовать проект постановления об утверждении лицензионных условий для участников лотерейного рынка в редакции мая 2017 года. Но члены комитета не включили этот вопрос в повестку дня. Не состоялось и внеочередное совещание, назначенное главой АМКУ на вечер той же пятницы.

Проблему с созданием монополии отмечают не только в Антимонопольном комитете. "Мы предлагаем в лицензионные условия не переносить норму об опыте работы компании на рынке Украины 10 лет, – настаивает глава ГРС Ксения Ляпина. – К сожалению, она все равно действует, но мы надеемся на скорую смену законодательства. Ведь если мы вносим в лицензионные условия репутационные требования (а они нужны на этом рынке), то, собственно, надо говорить об опыте деятельности 10 лет, например, на рынке Евросоюза или США. Однозначно круг компаний должен быть расширен. Тогда мы будем надеяться, что придут проверенные, добропорядочные инвесторы с должной репутацией".

ДЕНЬГАМИ БУДУТ РИСКОВАТЬ ВКЛАДЧИКИ БАНКОВ

Представители Минфина публично уверяют, что речь не идет об одном операторе, отмечая, что заняться лотерейной деятельностью могут, к примеру, государственные банки. Тем более, что действующая редакция Закона "О банках и банковской деятельности" дает им право осуществлять лотерейную деятельность, а у того же "Ощадбанка" есть такой опыт, хоть он и не проводит своих лотерей с 2007 года. Эксперты же отмечают, что риски такой деятельности, проводимой госбанками, очень высоки, в частности для вкладчиков. "Во-первых, нужно учитывать тот факт, что термин "государственный банк" может использовать только банк, созданный Кабинетом Министров, который имеет 100% государственной собственности, – поясняет Зоряна Топорецкая. – Таких у нас немного. Во-вторых, предположим, что они все-таки решат заниматься лотерейной деятельностью. Чтобы понимать, насколько это реально или нереально, давайте посмотрим отчет за 16-ый год (за прошлый еще нет). Так вот, прибыль одного из них – 460 миллионов гривен, у другого – убыток около миллиарда. Чтобы заниматься лотерейной деятельностью, нужно приобрести лицензию, которая будет стоить, если условия Минфина примут, порядка 170 миллионов гривен, плюс оборудовать и заплатить за каждую точку продажи лотерейных билетов, которых, по условиям, прописанным в существующем законе, должно быть не меньше 5000. Кроме того, нужно закупить и 5000 терминалов – именно столько, по закону, у оператора их должно быть на праве собственности.

Если мы говорим об опыте организации лотерейной деятельности банками, то такой пример – Япония. Но там у них единственный банк, и только он проводит лотереи. Есть такой опыт и в Бразилии, но у них был какой-то конфликт с этим банком-оператором: его обвиняли в том, что он непрозрачно проводит лотереи. И третий пример – Узбекистан: там тоже госбанк проводит лотереи, но начато уголовное производство о том, что сотрудники, чтобы повысить продажи, навязывали лотерейные билеты к стипендиям и пенсиям. Для Европы такой опыт нехарактерен: ни в одной из стран ЕС банк лотереи не проводит. А в США вообще действует закон, запрещающий банкам принимать ставки в лотерее или другие игры, поскольку такая деятельность крайне рискованна".

Поэтому главный вопрос: где реально взять средства на запуск такого бизнеса? И второй, не менее важный, как преодолеть риски. Один из вариантов, по словам эксперта, забирать средства вкладчиков. Получается, что в таком случае банки – вместо того, чтобы осуществлять финансовую деятельность, получать прибыль с депозитов, предоставляя кредиты, – будут вынуждены залезать в депозитный карман, чтобы выплатить, к примеру, большой выигрыш. А когда придет время отдавать депозиты, где брать эти средства, если они были использованы на организацию лотерей, неизвестно. Таким образом, если у нас банковская деятельность не сильно прибыльная, да еще лотерейная будет убыточна, бюджет не то что прибыль не получит, а должен будет бросить определенную сумму на поддержку такого госбанка. И это только основные риски, которые лежат на поверхности.

Кроме того, есть риски программного обеспечения (ПО). Защита банковской системы, финансовых платежей, защита лотерейной системы. Нужно специализированное ПО для лотерейной системы, для терминалов электронной системы.  Да и с самими терминалами вопрос: оператор должен дополнительно закупить 5 тыс. терминалов или он фактически терминальное оборудование будет ставить в свои банкоматы? И что мы получим на выходе, банкомат по выдаче наличных или терминал по продаже лотерейных билетов?

"Нельзя забывать и о рисках интеграции этого программного обеспечения, должны быть достаточно хорошие системы защиты этой информации и достаточно хорошее ПО, чтобы оно не висло, - продолжает эксперт.  - У нас в принципе банкоматы одного из госбанков часто зависают и даже платежи нельзя осуществить в тех терминалах. А если туда сверху поставить еще и лотерейное ПО, система вообще ляжет".

Кстати, идею превратить госбанки в операторов лотерейного рынка не поддерживают в Нацбанке, акцентируя на том, что такой вид деятельности финансовым учреждениям нехарактерен. И, ссылаясь на рекомендации Всемирного банка, в НБУ разрабатывают изменения в действующее законодательство – с тем, чтобы запретить банкам, прежде всего государственным, проводить лотереи.

ЗАЩИТИТЬ ПОТРЕБИТЕЛЯ

По мнению главы Государственной регуляторной службы, самый важный аспект решения проблемы с лотерейным рынком – в том числе и техническая организация его работы. "Законом о лотерейной деятельности предусмотрено наличие электронной системы, которая состоит из систем оператора и центральной системы, принадлежащей государству, в которую в онлайн-режиме должна поступать информация обо всех операциях с лотереями, – поясняет Ксения Ляпина. – Это единственный способ решить проблему. Во-первых, это позволит защитить потребителя от вмешательства, искусственных ограничений фондов выигрышей и выбора победителя, и т.д. А во-вторых, это обеспечит реальную фискализацию. Только при наличии такой системы можно понимать все операции, которые происходят. Ни одно требование о наличии кассовых аппаратов не решает проблему, так как рынок алкоголя сегодня нам четко доказывает, что несмотря на тотальное использование кассовых аппаратов остается большая черная зона, с которой так и не получилось справиться.

А в такой чувствительной деятельности, как лотерея, просто обязана быть электронная система. Мы понимаем, что сейчас ее нет, и нужен определенный срок для приведения в соответствие с требованиями законодательства и внедрение полноценной системы. Но считаем, что требования к этой системе должны быть прописаны в лицензионных условиях. Как и должен быть предоставлен срок для приведения в соответствие с лицензионными условиями деятельности субъектов хозяйствования. Требования к оборудованию, к процедурам и процессам и является предметом лицензионных условий. Но Минфин категорически не хочет вносить такие требования в лицензионные условия. А без урегулирования именно этих вопросов не решить ни поставленных перед регулированием лотерейного рынка задач, как и не увеличить бюджетные поступления".

В ГРС отмечают, что закон о лицензировании не предусматривает установления какого-либо другого способа оплаты стоимости лицензии, кроме одноразовой уплаты для оператора в целом. Но это не позволит проконтролировать появление всех залов, включая подпольные под вывесками известных брендов. "Наверное, есть логика в том, чтобы предоставить местным властям самостоятельно регулировать как вопрос наличия точек лотерейной деятельности на своей территории, так и вопрос ограничения их количества. Эту проблему может решить такой фискальный инструмент, как патент. Размер патента мог бы устанавливаться местными советами, - говорит глава ГРС. - Однако на сегодня такого механизма нет. Его нужно вносить в Налоговый кодекс, этим вопросом надо заниматься в первую очередь Минфину, иначе мы опять не сможем достичь эффективного регулирования. Тем более, сейчас мы наблюдаем тенденцию открытия под видом так называемых "лотерейных залов" полноценных игорных заведений, где вместо лотерей осуществляется игра с высоким уровнем азарта. Поэтому наше требование – определиться и привести в соответствие с законом о лицензировании и вопрос установления способа оплаты за лицензию на лотерейную деятельность".

Найти компромисс сторонам, причастным к вопросу урегулирования лотерейной деятельности, пока не удается. Нет ни диалога, ни виденья картины в целом. И пока они пытаются сложить все в единый пазл, государство теряет миллиарды гривен, а вместе с ними и возможности для дополнительного финансирования медицины, спорта, программ социальной защиты.

Татьяна Бодня, Виктория Сокур для Цензор.НЕТ