Майнові права переселенців: перші суди, перші компенсації та майбутні позови

Автор: Ольга Скороход

Коли завершиться війна, на Україну впаде злива позовів до Європейського суду з прав людини щодо зруйнованих будинків та іншого втраченого майна. Про це попереджають правозахисники. Чи буде країна готовою до цього?

Після завершення російської агресії та настання миру Україна не в теорії, а на практиці зіштовхнеться з питаннями компенсації людям, що втратили майно через бойові дії на сході України. За законом про реінтеграцію Донбасу "Україна не несе відповідальності за незаконні дії Російської Федерації чи її окупаційної адміністрації на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях або за прийняті ними незаконні рішення", а за порушення прав цивільного населення несе відповідальність Російська Федерація (відповідно до міжнародних конвенцій). Про це говорить  і нещодавно прийнята резолюція ПАРЄ. Однак, скільки б не підказувала навіть здорова логіка, що відшкодовувати збитки повинна країна-агресор, маємо очікувати зливу позовів у суди.

Олена Луканюк, координатор Технічної робочої групи Проекту Ради Європи з питань майнових прав, прав на житло та землю, підкреслює, що  Україна не перша  і не остання держава, яка зіштовхнулася з війною: "Нормативно-правова база не була готова до такої ситуації, тому засобів захисту недостатньо.  Станом на сьогодні весь тягар доведення покладається на фізичну особу. Про це треба відкрито говорити, тому що покладати всю відповідальність на державний механізм є не до кінця справедливим".

Поки нормативно-правові зміни перебувають лише на етапі обговорення, вирішення спорів у кожному конкретному випадку лягає на суди. Вже є постанови судів, у тому числі Верховного Суду, що визнають незаконними  постанови Кабміну щодо виплати пенсій.

Нині таких справ сотні, однак чим далі до завершення війни варто чекати їх збільшення, у тому числі до Європейського Суду з прав людини. Луканюк зазначила, що відповідно до статистики, що надходить з Європейського суду з прав людини, наплив позовів щодо захисту майнових прав внутрішньо переміщеними особами (ВПО) – це питання не факту, а часу. Адже спершу вони мають пройти всі судові інстанції в Україні. Так, за її словами, у судах нині на розгляді понад 200 справ щодо відшкодування збитків за пошкоджене чи зруйноване житло, тоді як загалом вздовж лінії зіткнення на Донбасі зазнали пошкоджень чи руйнування близько 22 тисяч будинків. Тобто це лише 1% від потенційно можливих розглядів, і в майбутньому українському уряду варто очікувати зливи позовів до ЄСПЛ. На тлі повної відсутності механізму виплати компенсацій та відсутності спеціалізованих органів не важко спрогнозувати колапс з виконанням рішень Європейських судів.

З метою пошуку компромісів Касаційний адмінсуд у складі Верховного Суду України 23 березня провів круглий стіл "Майнові права внутрішньо переміщених осіб в Україні" – за участю суддів, представників міжнародних правозахисних організації, Пенсійного фонду та Адміністрації Президента. Отже, чого слід чекати і з якою бюрократичною гідрою стикаються громадяни зі статусом ВПО?

Фото: Верховний Суд України.

ПЕНСІЇ: ТАВРО ПЕРЕСЕЛЕНЦЯ, ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД І СПЕКУЛЯЦІЇ ДЕРЖОРГАНІВ

Правозахисники вказують на фатальність прив'язки права на отримання пенсій з офіційним статусом внутрішньо переміщеної особи. Напряму пов'язали виплату пенсій переселенців з їхньою реєстрацією як внутрішньо переміщених осіб постанови Кабміну №№ 595 та 637 від грудня 2014 року.  Це призвело до зменшення кількості переселенців, що мають право на отримання пенсій. Зменшення відбулося через  запровадження процедури верифікації пенсіонерів-переселенців, що передбачало візити додому. Це стосувалося і пенсіонерів, що лишилися на території, підконтрольній російсько-терористичним збройним формуванням.

"Більшість виплат була відновлена шляхом адміністративних чи судових процедур. Це свідчить про два моменти. Верифікація була недосконала або ж взагалі необхідно змінити підхід. Тому ми наголошуємо на необхідності розірвати цей зв'язок. Платежі можуть бути призупинені, тільки якщо є певні положення, прописані в законодавстві", - говорить Фрейзер.

Експерти наголошують, що  Закон "Про пенсії" має вищу юридичну силу над постановами уряду, додаючи  що допомога з інших джерел, у тому числі, з боку "ДНР/ЛНР" не замінює права людей на отримання пенсії в Україні. ПАРЕ в резолюції  2198 "Гуманітарні наслідки війни в Україні" від 23 січня 2018 року закликала Україну до того, щоб можливість отримання соціальних та пенсійних виплат була полегшена і було роз'єднано процес реєстрації та отримання виплат. Таку позицію підтримують суди. Останнє рішення Верховного Суду, що стосуються випадків відмови виплати пенсій за 365 постановою Кабміну, визнає ці дії такими, що порушують права людини. Київський окружний адмінсуд також визнав цю постанову незаконною.

Європейський суд з прав людини має велику історію з розгляду справ захисту внутрішньо переміщених осіб. Правозахисники вважають, що саме його практика має бути основним взірцем і джерелом для українських судів.

За даними Моніторингової місії ООН, понад 200 подібних справ сьогодні перебувають на розгляді в Донецькому окружному адмінсуді. Враховуючи практику Верховного Суду, можна робити прогнози щодо результатів розгляду. У Європейському Суді перебувають на розгляді 7112 справ проти України, понад 4 тисяч стосуються окупованих територій.

За словами Ганни Христової, керівника Проекту Ради Європи "Посилення захисту прав людини внутрішньо переміщених осіб в Україні", українською перекладено вже понад 700 рішень Європейського суду з прав людини, які прямо стосуються питань, пов'язаних із внутрішньо переміщеними особами.

Одна з останнійх справ, яка безпосередньо стосується української ситуації, - за лютий 2018 року (Цезар та інші проти України).  Люди, що проживають переважно на окупованих територіях, звернулися до ЄСПЛ, оскаржуючи невиплату пенсії.  Визнано, що Україна не порушувала права громадян. Однак нюанс полягає в тому, що зокрема суд врахував, що  заявники не використали всі можливі засоби правового захисту, які є доступними в національних судах.

Як зазначає Христова,  державні органи вдалися до спекуляцій щодо цієї справи, заявивши, що ЄСПЛ визнав, що Україна не має виплачувати пенсії тим, хто лишився на окупованих територіях, і не вбачає в цьому дискримінації.  

"Європейський Суд не сказав своєї позиції щодо того, чи загалом порушено Європейську Конвенцію, і чи ці особи обмежені в отриманні виплат. Бо ми знаємо, що створено юридичну фікцію – людина має зареєструватися як переміщена особа, фактично дати неправдиві відомості і тільки тоді отримати пенсійні виплати, - зазначає вона, пояснюючи, що ЄСПЛ вказав на те, що не можна порівнювати осіб, які опинилися на тимчасово окупованій території  і тих, що проживають на території, що контролюються державою.

"Оскільки ситуація є різною, стандарти дискримінації без додаткового обґрунтування не можна застосовувати. Оскільки дискримінація передбачає нерівне ставлення до тих, хто перебуває у рівній ситуації… Просто порівнювати ці дві ситуації дійсно не можна – з точки зору юрисдикції держави і з точку зору 1-ї статті Європейської конвенції. Тож це рішення не означає, що пенсії пенсіонерам, що лишилися на окупованих територіях, не повинні виплачуватися, не відповідає дійсності", - підкреслює представниця Ради Європи. 

Заступник голови правління Пенсійного фонду України Ірина Ковпашко заявила, що той механізм, який діє, є справедливим з точки зору переселенців, які адаптувалися на новому місці:

"Сьогодні виплати внутрішньо переміщеним особам поновлюються за новим місцем проживання після особистого звернення. І я вважаю це виправданим фактом, що людина має звернутися особисто. Тому що в той період, коли не передбачалося особисте звернення, йшло багато скарг на зловживання так званими представниками, які в той чи інший спосіб, заволодівши паспортними даними, переводили пенсійні виплати на різні території".

За її словами, заручниками статусу внутрішньо переміщеної особи є не лише люди, що лишилися на окупованих зонах чи змушені поневірятися підконтрольною Україні територією. Люди, що давно осіли тут і не хочуть мати статусу внутрішньо переміщеної особи. Ковпашко переконує, що Пенсійний фонд адаптується винятково в межах діючого законодавства, законодавство не передбачає можливості відмовитися від статусу. Є лише можливість відмови від довідки внутрішньо переміщеної особи, а відмова від реєстрації тягне за собою необхідність зупинити пенсійні виплати. Це у ПФ розуміють і самі виступають з ініціативою прибрати прив'язку до статусу.

"Ми зробили дуже багато пропозицій на рівні Міністерства соціальної політики і ми пропонуємо, щоб була можливість отримувати виплати і тим, хто дійсно перемістився та є внутрішньо переміщеною особою з усіма наслідками, і дати можливість отримувати пенсії тим, хто не має можливості переміститися, але можуть звернутися до нас і за певних умов, ми маємо забезпечити виплати. Ми готові змінювати підходи", - запевнила Ковпашко.

КОМПЕНСАЦІЯ ЗА ЗРУЙНОВАНЕ МАЙНО: ПЕРШІ ВИПАДКИ

Як повідомляє Олена Луканюк, з 22 тисяч зруйнованих будинків міжнародні організації вже відбудували кілька, переважно на території, що під контролем уряду України, оскільки "влада" на окупованій території зазвичай унеможливлює доступ гуманітарних організацій до відновлення житла. На тлі цього абсолютна відсутність механізму державної компенсації за втрачене майно, загрожує майбутнім колапсом і затягуванням у виконанні рішень.

"Починається п'ятий рік тривалого конфлікту, і немає механізму виплати реституції для постраждалих. Коли ми говоримо про цивільне населення, яке страждає, немає різниці, з якого боку контактної лінії воно живе, оскільки ми говоримо про те, що ці люди є українськими громадянами. Кожна цивільна особа захищена міжнародними правами людини, так само захищається власність", - пояснює позицію правозахисників Фіона Фрейзер.

Є рішення судів за окремими справами щодо виплати компенсації, справа стоїть питання про виконання цих рішень. ММ ООН повідомляє про перші випадки компенсації, але їх важко назвати повноцінною компенсацією:

"Нам відомо, що в деяких випадках уряд забезпечує компенсацію за зруйновані будівлі. Один з таких випадків мав місце у Кримському на Луганщині, де місцева влада частково компенсувала зведення нової будівлі як компенсацію за зруйновану… Але деякі моменти, на які варто звернути увагу в цьому конкретному рішенні. По-перше, людина має відмовитися від своїх прав на зруйновану власність. Також ми звернули увагу на те, що через велику кількість зруйнованих будівель кількість заяв від постраждалих висока".

Найбільшою перепоною в отриманні реституції є термін подачі позивної заяви - три роки. Тобто, люди, чиє майно постраждало у 2014-15 роках можуть втратити шанс на те, щоб звернутися по отримання компенсації.  Правозахисники окреслюють шляхи, які негайно треба змінити. По-перше, прибрати строк давності позовних заяв для отримання реституції. По-друге, запровадити чіткий і дієвий механізм реституції (за обов'язкової умови наявності в особи документів на майно). На щастя, чи на жаль, Україна має вдосталь країн для взірця, щоб виробити найкраще - Боснія, Колумбія, Грузія…

Механізм компенсації та реституції мав би базуватися на Резолюції ПАРЄ № 1708 щодо майнових прав внутрішньо переміщених осіб. Окремі українські суди вже брали цей документ до уваги.  Він передбачає широке поняття реституції – відновлення попереднього стану, що існувало до моменту порушення - майнових прав і повернення об'єктів нерухомості у фактичне володіння колишніх мешканців.

Якщо Україна піде шляхом, що зі спливанням трирічного строку позивної давності щодо захисту майнових прав фактично зникне матеріальне право і особа не зможе захищати свої права, жоден міжнародний інструмент не визнає цей підхід таким, що відповідає міжнародним європейським стандартам, наголошують правозахисники.

З цього випливає, що основою державної політики має стати вжиття усіх можливих заходів для безпечного повернення і в умовах прав людини, а не просто грошове відшкодування за умови відмови від втраченої власності.

МЕХАНІЗМ ІНТЕГРАЦІЇ: ВІДМОВА ВІД СТАТУСУ

У міжнародній практиці переміщення розглядається як "факт з небажаним продовженням переростання цього факту у статус". Статус – сприяє дискримінації та подальшій нестабільності. На думку Лідії Кузьменко з Агентства ООН у справах біженців, варіантів вирішення є кілька. Перше – це повернення. Наступне – інтеграція до приймаючої громади.

"Помилка держави Україна сприймати внутрішнє переміщення як щось, що потрібно нести як хрест до кінця свого життя. Так, це дуже трагічний факт. Так, дуже багато людей були змушені пройти через дуже складні випробування. Але так само як будь-який трагічний факт у житті людини – ніхто не застрахований від нього. Ми не можемо змушувати людей використовувати милиці до кінця життя, якщо одного разу вони поламали ногу. Після цього відбувається реабілітація та інтеграція, і вони мають продовжувати жити далі, подолавши негативні наслідки. Завдання державних органів – створити умови, за яких людина якомога швидше матиме доступ до усіх прав і обов'язків, які у будь-яких інших громадян України", - зазначила вона.

Ця теза знайшла закріплення у постанові Кабміну від 15 листопада 2017 року. Там передбачено створення вже згаданого адміністративного квазісудового механізму.

Вочевидь вже сьогодні необхідно починати розробку механізму відшкодування майнової шкоди. Так само як і створити несудовий орган, що міг би вирішувати подібні адміністративні спори у досудовому порядку. Це відповідає духу судової реформи та змінам до Кодексу адміністративного судочинства, якими запроваджено практику досудового регулювання.

На думку експертів, жодне судове рішення щодо виплати компенсації досі не виконане саме через відсутність такого органу та механізму реституції.

Луканюк накреслила модель діяльності такого органу: особи, що постраждали, надають до позовних комісій, документи, що мають у наявності, і тягар доведення лягає на адміністративні та квазісудові органи. Однак, як вона зазначає, ефективність таких комісій – лише 10% постраждалих отримують компенсацію: "Тому говорити, що це є панацеєю, не можна. Разом з тим, це є суттєвий крок уперед".

Головний момент, який необхідно чітко визначити цим механізмом, – хто матиме право на реституцію. Експерт проекту Ради Європи Олег Первомайський зазначає, що робити акцент винятково на зареєстрованих внутрішньо переміщених особах – це помилка. Слід вести мову про будь-яких осіб, які втратили майно через бойові дії: "Йдеться про відсутність будь-яких обмежень як загальне право. Для того, щоб ми могли констатувати: будь-яка фізична особа, незалежно від громадянства і місцезнаходження, повинна мати правову перспективу  можливість для захисту своїх порушених майнових, і не тільки майнових, прав".

Інша деталь, яку підкреслюють правозахисники, – з боку державних органів є прагнення захищати винятково фізичних осіб і винятково житлові права. Тоді як правозахисники вважають, що суб'єктами захисту можуть бути і підприємства та організації, тобто юридичні особи.

Хоча, за словами державного секретаря Міністерства у справах окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб Сергія Злакомана, вже створена відповідна електронна база майна, зруйнованого та втраченого через російську агресію. "Туди має бути включене майно не лише окремих людей, а і юридичних осіб. Але це лише софт, потрібно врегулювати питання його юридичного статусу. Ця платформа буде відкритою для всіх", - сказав він.

На виконання судових рішень впливає соціальний контекст – нестача грошей у бюджеті для додаткових витрат. Це розуміють і судді, і правозахисники. Останні наполягають, що суди з урахуванням майбутньої перспективи повинні виходити з букви закону, а не з реалій бюджету.

"Останні, умовно кажучи, запити від представників органів державної влади пов'язані з тим: ви запропонуйте щось таке, коли ми будемо захищати винятково житлові права. Тобто про права на землю та рухоме майно не йдеться… Скоріше за все, треба визнати, що якщо в нас обмежені можливості бюджету, але при цьому сказати, що реєстр прав широченний. Ми його повинні визнати і колись у подальшому захищати", - вважає Первомайський.

Останнє питання – хто має виплачувати відшкодування. Відповідно до законодавства України, агресором є Росія. У перших судових позовах до Європейського суду, наявні позови як до України, так і до України та Росії одночасно. У деяких випадках, у позовах до двох країн були відкликані претензії до України.

Первомайський зазначає: "Позиція міжнародних інституцій полягає в тому, що те, що ми у своєму законодавстві твердимо, що ми не винуваті (це зробили у законі 18 січня), то самі ці твердження можуть розглядатися як твердження про протилежне. Те, що у вас наявна юрисдикція щодо цих територій і цих прав. Ми повинні констатувати, що у суді є можливість, жорстко не зв'язуючи себе позицією парламенту чи Кабінету міністрів, відшукати більш виважене розуміння цієї ситуації".

Натомість Злакоман пояснює: "Є таке поняття, як окупація, і є таке поняття, як ефективний міжнародний контроль, який беруть до уваги у Європейському суді з прав людини і міжнародних кримінальних трибуналах. Є таке поняття як позитивні зобов'язання. І суд визначає, як країна, щодо якої здійснила агресію інша країна, виконує свої позитивні зобов'язання щодо громадянина, який втратив майно через цю агресію. Що це означає? Навіть якщо немає можливості відвоювати територію, можна заявити ноту протесту, звернутися до міжнародних інституцій. Це і є позитивними зобов'язаннями країни, яка робить все можливе для того, щоб захистити права громадянина. І в такому випадку суд дуже вірогідно вирішить стягнути компенсацію з Російської Федерації. А якщо Україна не виконувала таких зобов'язань, то суд, скоріше за все, прийме рішення розділити відповідальність між Україною та Росією".

Законодавчі ініціативи щодо врегулювання ситуації є, зокрема законопроект щодо корекції отримання пенсій ВПО (у залі засідань його ще не розглядали). Омбудсмен Людмила Денісова в інтерв'ю Цензор.НЕТ заявила, що цей законопроект вирішить відразу кілька проблем. Щодо компенсації за втрачене майно, тут наразі консенсусу нема. "... Переселенцям повинні виплачувати компенсації за зруйноване житло. Є 5 законопроектів, але жоден з них не влаштовує внутрішньо переміщених осіб. Адже компенсації потрібні не тільки за зруйноване або частково зруйноване житло, але і за залишене майно", - пояснила вона.

Та все ж початок розробки механізму реституції покладено, правозахисники і чиновники наполягають на відмові від статусу ВПО та скасуванні процедури реєстрації, а тим часом суди вже виносять перші рішення, що заперечують постанови Кабміну.

Ольга Скороход,"Цензор.НЕТ"