Треба другий термін: як і для чого Зеленський руйнує Конституційний Суд

Автор: Михайло Жернаков, Степан Берко, Фундація DEJURE

18 жовтня в ефірі одного з національних каналів президент Зеленський анонсував "перезавантаження" Конституційного Суду (КС).

Для експертів, які слідкують за розвитком подій навколо КС, та й для ширшого кола юридичної спільноти така заява глави держави стала сюрпризом. Адже КС це спеціальний конституційний орган, який має захищати Конституцію і людей від зловживань найвищих органів влади, а саме парламенту, президента та уряду. Саме тому КС має особливі гарантії незалежності, які не дозволяють ані Верховній Раді, ані президенту змінити його склад так само легко, як, наприклад, склад Кабінету Міністрів. У цій статті спробуємо вгадати, що має на увазі президент Зеленський, коли каже про "перезавантаження" Конституційного Суду, навіщо йому це, які в цьому є загрози для української демократії і що з цим всім робити.

Історія "перезавантаження"

Щоби повністю зрозуміти наміри влади щодо КС, потрібно повернутися в жовтень минулого року. Наприкінці 2020-го КС ухвалив скандальне рішення, яке фактично зруйнувало систему електронного декларування. Тоді Зеленський вніс на розгляд парламенту законопроєкт, яким пропонував звільнити весь склад КС, хоча таких повноважень не має ні президент, ні Верховна Рада. Таке "перезавантаження" Конституційного Суду означало б глибоку конституційну кризу. Конституційний Суду був би повністю нелегітимний, бо на посади претендували би старі судді, звільнені в неконституційний спосіб, і нові — призначені президентом і його монобільшістю. І хоча саме рішення Конституційного Суду викликало обурливу суспільну реакцію (адже КС сам неодноразово при розгляді закону порушив і закон, і Конституцію, зокрема частина суддів голосували за скасування статей, за якими самі мали нести відповідальність за неналежне декларування), негативному сценарію вдалося запобігти саме завдяки реакції активної частини суспільства.

Оскільки кавалерійський набіг президента на КС напоровся на суспільний опір і негативну реакцію міжнародної спільноти, президент звернувся до Венеційської комісії з проханням надати рекомендації щодо виходу із кризи, викликаної рішенням КС. Венеційка тоді визнала, що існують проблеми із рішенням КС, що воно дійсно ухвалювалося з конфліктом інтересів частини суддів і що практично не було обґрунтованим. Рецепт міжнародних експертів полягав у тому, щоб запровадити новий порядок добору і призначення суддів КС, який би гарантував, що до цього органу потрапляють не політичні призначенці, а незалежні і високого рівня професіонали. Венеційська комісія фактично підтримала модель, яку раніше запропонували українські експерти, а саме створення єдиної конкурсної комісії із залученням поважних суддів КС у відставці, міжнародних та громадських експертів. Експерти Ради Європи наголосили, що для відновлення довіри до КС, всі нові судді мають призначатися за новою процедурою.

Владі, вочевидь, такі рекомендації не сподобалися, адже запровадження нової конкурсної процедури позбавило б президента та більшість у парламенті можливості призначати до КС виключно лояльних до себе осіб.

Як не з’їм, то понадкушую

Як тільки стало зрозуміло, що одразу усіх своїх суддів до КС призначити неможливо, влада взяла курс на призначення своїх людей в КС, де це можливо і неможливо. Першим кроком було призначення Верховною Радою до КС Віктора Кичуна — давнього друга і колегу Федора Веніславського, представника президента у КС. Звісно ж, без будь-якого конкурсу. Це суперечило тому самому висновку Венеційської комісії, де чітко йшлося — жодних заповнень вакантних посад не повинно бути до запровадження справжнього конкурсу.

Далі на шляху захоплення впливу в КС стало "створення" у ньому нових вакансій. Річ у тім, що квота суддів КС, які призначаються президентом, повністю заповнена. Останні дві вакансії президент Порошенко заповнив наприкінці своєї каденції. Однак в Офісі президента вирішили, що немає нічого неможливого. Скориставшись розслідуванням щодо ймовірних порушень закону зі сторони голови КС Олександра Тупицького, Зеленський спершу відсторонив його від посади (чого президент відповідно до Конституції теж робити не може), а потім в березні цього року "скасував указ про призначення" Тупицького і ще одного судді КС — Олександра Касмініна, мотивуючи це загрозою національній безпеці. І, хоча до доброчесності і діяльності Тупицького, як і до деяких інших суддів КС, у суспільства є серйозні запитання, звільнити суддю КС може тільки сам Конституційний Суд. Чи не перетворюються ці гарантії незалежності на гарантії безкарності — предмет окремої дискусії. Але такі положення Конституції. А значить, рішення президента про "скасування указів про призначення" вакансій в Конституційному Суді не створило. Подобається нам це чи ні, Тупицький і Касмінін і далі перебувають у статусі суддів і займають 2 крісла в Конституційному Суді.. Це, тим не менше, не заважало президентові та його радникам стверджувати протилежне. Зеленський неодноразово публічно заявляв, що не вважає Тупицького і Касмініна суддями КС.

Крім того, указ президента про "скасування призначень" Тупицького і Касмініна судді оскаржили до Верховного Суду. Касаційний адміністративний суд в складі ВС очікувано визнав його незаконним, адже президент не має таких повноважень. Зеленський подав апеляцію на це рішення до Великої палати ВС, щоби воно не набуло чинності, і одразу розпочав процес призначення нових суддів, поки указ ще формально діє.

У серпні президент Зеленський затвердив склад конкурсної комісії, яка має відібрати кандидатів у судді Конституційного Суду нібито на місця суддів Олександра Тупицького та Олександра Касмініна, а насправді — на вакансії, яких не існує.

Не все те конкурс, що так називається

До складу комісії ввійшли сім членів: чотири українські і три іноземні. Щойно стало відомо про затвердження складу конкурсної комісії, профільні громадські організації звернулись до членів комісії з закликом відмовитись від участі в її роботі, щоб не поглиблювати кризу довкола Конституційного Суду. Адже якщо президент призначить когось на дві посади суддів КС ще до того, як з’являться вакансії, на час каденції новообраних членів — цілих дев’ять років — Конституційний Суд і будь-яке його рішення будуть нелегітимними.

Під час першого засідання Конкурсної комісії двоє її членів з числа іноземців висловили окрему думку. Вони вважають, що не можна проводити конкурс на неіснуючі вакансії. Якщо йдеться про вакансії, які з’являться в травні і вересні наступного року (саме тоді закінчується строк повноважень Тупицького і Касмініна), то настільки завчасне проведення конкурсу є невиправданим. На жаль, попри ці застереження Конкурсна комісія розпочала свою роботу і оголосила конкурс.

Цього місяця на сайті президента з’явився перелік осіб, які подали свої кандидатури, прямо зараз Комісія проводить з ними співбесіди. Щодо значної кількості кандидатів існує публічна інформація, яка ставить під сумнів їхню відповідність критеріям доброчесності. Аналіз відповідності всіх кандидатів цим критеріям провели громадські організації та надали його членам комісії. Судячи із того, як проходять співбесіди, з’ясувати відповідність кандидатів вимогам для судді КС комісія не має наміру. До прикладу, у кандидатів, які раніше отримували висновок про недоброчесність від Громадської ради доброчесності, члени комісії не поцікавилися змістом виявлених порушень, лише запитували, чому, на думку кандидата, вони отримали такий висновок.

Також, за інформацією наших партнерів з Центру протидії корупції, заступник керівника Офісу президента Олег Татаров особисто лобіює на посади суддів КС двох кандидатів, щодо доброчесності яких є значні сумніви. Один з них під час співбесіди очевидно скористався послугою "допомога члена комісії": коли кандидат не зміг відповісти на запитання, сам член комісії почав йому допомагати. Красномовний приклад.

Більше того, під час співбесід члени комісії запевняли, що мають намір завершити конкурс ще на цьому тижні. Такий поспіх, власне, викликаний тим, що президент хоче призначати нових суддів КС ще до того, як Верховний Суд остаточно скасує його указ. Засідання Великої палати ВС у цій справі заплановане на 17 листопада.

Для чого Зеленському КС?

Кожен український президент хотів контролювати Конституційний Суд, адже це єдиний орган, який може зупинити владу від узурпації чи відверто неконституційних рішень. Більше того, контрольований КС може легалізовувати неконституційні рішення влади. Наприклад, свого часу президент Кучма через КС добивався можливості балотуватися на третій термін, а Янукович використав суд для формування всупереч Конституції своєї більшості в парламенті та отримання абсолютних повноважень, коли повернув дію Конституції 1996 року.

Зеленський усвідомив користь від КС, коли останній освятив його сумнівне рішення про дочасні вибори до парламенту у 2019 році. Тепер же президентові потрібні свої люди в КС із дуже подібною метою.

Відповідно до Конституції, парламентські вибори мають відбутися у жовтні п’ятого року повноважень парламенту, тобто у жовтні 2023 року. Натомість, вибори президента у березні п’ятого року повноважень — тобто, у березні 2024 року. Отож, незважаючи на те, що нинішній парламент у 2019 обирався після президента, його каденція має завершитися раніше — через 4 роки і кілька місяців. Вочевидь, що під час нових парламентських виборів партія президента не зможе зібрати таку ж кількість мандатів, яка є у неї зараз, тому президентські вибори відбуватимуться ймовірно вже за відсутності монобільшості президентської партії. А це означає, що Зеленський на виборах матиме менше підтримки еліт і адміністративного ресурсу. Новий прем’єр не обов’язково представлятиме його партію.

І тому тут можуть знадобитися свої люди в Конституційному Суді. Якщо президент матиме лояльний до себе склад КС, то останній може розтлумачити норму Конституції таким чином, щоби парламент переобирався не в 2023, а в 2024 році. Тоді вибори президента відбуватимуться при повному контролі Зеленського над усіма ключовими державними інституціями.

Що ж з цим робити?

Найкращим рішенням у ситуації з президентським конкурсом було б дочекатися припинення повноважень Тупицького і Касмініна у конституційний спосіб. Тобто, призначити суддів до КС після травня і вересня 2022 року відповідно. Навіть якщо конкурс триватиме, комісія має утриматися від ухвалення будь-яких остаточних рішень щонайменше до моменту, поки Верховний Суд не поставить остаточну крапку в справі про законність указу президента про "скасування призначення" Тупицького і Касмініна. Інакше ми опинимось у ситуації, коли двоє суддів КСУ будуть призначені на вакансії, яких немає, а значить — неконституційно. Це спровокує новий виток конституційної кризи і підважить легітимність ключової інституції в країні на 9 років — строк їхніх повноважень.

Водночас, Україна має відійти від політичних призначень і фейкових конкурсів до КС. Нам слід реалізувати рекомендації Венеційської комісії і запровадити нову конкурсну процедуру добору суддів КС, яка б гарантувала, що туди потраплятимуть тільки професіонали, незалежні від політичних впливів із високим рівнем доброчесності. Законопроєкт "Про конституційне провадження" №4533, який перебуває на розгляді парламенту, вже зараз може вирішити це питання. Влітку профільний комітет підтримав поправки, які запроваджували нову конкурсну процедуру, але як тільки президент оголосив свій конкурс, комітет терміново зібрався і відхилив своє попереднє рішення. Нову конкурсну процедуру публічно підтримали не лише громадські експерти, але й посли країн G7. Реформа Конституційного Суду також увійшла до спільної заяви нещодавнього саміту "Україна-ЄС" як очікувана ціль. Президент Зеленський своїм підписом фактично зобов’язався докласти зусиль для її впровадження.

Найближчим часом ми зможемо переконатися, яка з мотивацій переможе у владних кабінетах на Банковій та Грушевського: перетворення Конституційного Суду на справді політично незалежну інституцію, чи бажання президента Зеленського залишитися при владі будь-якою ціною.

Михайло Жернаков, Степан Берко, Фундація DEJURE