Сертифікат захисника для командирів і реєстр для порушників прав військових: які повноваження отримає військовий омбудсмен і чому вони не обмежаться перевірками в ЗСУ

Автор: Тетяна Бодня

Президент призначив уповноваженого з питань захисту прав військовослужбовців та членів їхніх сімей. Хоч законопроєкт, де були б прописані його функції, а також інструменти, які допомагають справді дієво реагувати на скарги, не ухвалено.

Але документ, над яким тривалий час працювали представники правозахисної спільноти і фахівці Міноборони, вже майже фіналізовано. Тепер питання в тому, чи підтримають його депутати і коли це станеться.

Що саме наразі він передбачає, з’ясовувала журналістка "Цензор.НЕТ".

Обмежено Конституцією

Запровадження посади військового омбудсмена в Міноборони анонсували неодноразово. Вперше про необхідність такої інституції очільник міністерства Рустем Умеров заявив ще рік тому. І згодом було створено Центральне управління із захисту прав військовослужбовців, яке напряму підпорядковувалось йому.

А восени цього року він публічно заявив, що буде оголошено кандидатури на посади військового омбудсмена, не пояснюючи, які повноваження отримає така людина і яка модель такого інституту загалом буде обрана. Хоч це важливо, враховуючи, що під час дії воєнного стану, не можна вносити зміни в Конституцію, а про військового омбудсмена там не йдеться. І саме через це, в Міноборони й було створено Центральне управління з питань захисту прав військовослужбовців. Щоб хоч таким чином реагувати на проблемні питання. Про те, чим саме займається це управління, в інтерв'ю "Цензор.НЕТ" детально розповідав заступник його керівника Тарас Безпалий. Нагадаємо коротко, що туди напряму надходили скарги від військових і їхніх родин, а також це управління співпрацювало з Уповноваженим Верховної Ради з прав людини.

І саме це управління разом з представниками правозахисних організацій напрацьовує законопроєкт про створення інституту військового омбудсмена з урахуванням того, що в країні триває війна.

Загалом у світі існують різні моделі роботи такого омбудсмена. Описуючи їх, заступник Генерального прокурора у 2019-2022 рр. Гюндуз Мамедов, який з початком повномасштабного вторгнення приєднався до лав ЗСУ, нагадав, що "перші спроби формалізувати цей механізм були зроблені у Скандинавії. Зокрема, у Швеції інститут військового омбудсмена з’явився ще у 1915 році і став першим спеціалізованим органом для захисту прав військовослужбовців. Його створення було логічним продовженням традицій демократичного нагляду, закладених ще у 1809 році, коли Швеція впровадила загальний інститут омбудсмена для контролю за дотриманням законності в державних органах, включно з армією".

За його словами, у світі існують різні моделі такого інституту: парламентська, виконавча, гібридна, незалежна. Для України придатними потенційно може бути дві моделі. Перша - в існуючу модель інституту омбудсмена ввести таку позицію, яка буде нарівні, наприклад з Уповноваженим Президента з прав дитини. Другий варіант – незалежна модель. Саме незалежна модель, на його думку, була б доцільною для нашої країни, щоб у суспільства, частиною якого є військові і їхні родини, не виникало жодних сумнівів у неупередженості такого інституту і людей, які там працюватимуть.

"Цю інституцію потрібно було створювати тоді, коли ще можна було вносити зміни в Конституцію, щоб це була парламентська модель, – вважає Ольга Решетилова, з якою ми спілкувалися за тиждень до її призначення Уповноваженим Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їхніх сімей, коли вона очолювала Медійну ініціативу за права людини. – Ми почали говорити про це голосно з 2017 року, але тодішній міністр оборони Степан Полторак був категорично проти такої інституції. Все військове командування запевняло нас, що вони ніколи не дозволять взагалі цивільного контролю. І коли ми говорили їм про права і свободи військовослужбовців, вони дивилися на нас круглими очима.

Тому, на жаль, ми зайшли у велику війну з відсутністю інструментів захисту прав і свобод військовослужбовців і їхніх родин. А це величезна категорія населення, яке фактично є обмеженим у своїх правах і свободах з природних причин, тому що як тільки людина одягає військову форму, вона одразу обмежується в певних правах і свободах. Але ми, як держава, не пропонуємо таким людям нічого натомість, як якихось додаткових інструментів захисту. І ми бачимо наслідки цього постійно, коли виникають скандали. Окрім того, як би нам не було прикро це визнавати, українська армія має цю пострадянську спадщину, коли солдат вважається абсолютним рабом свого командира або нижчий офіцер рабом вищого офіцера. Так, ієрархія – це основа армії, але є ще такі поняття як честь і гідність, яких, на жаль, не завжди дотримуються в українській армії, оскільки вона має цю пострадянську спадщину.

Коли Рустем Умеров прийшов на посаду, він створив Центральне управління захисту військовослужбовців в Міністерстві оборони, яке за їхніх можливостей робить все, що може. Але їхньої спроможності дуже мало, плюс вони працюють тільки зі Збройними силами. А якщо ми говоримо про Сили безпеки і оборони, то це значно ширша історія. Ми сюди включаємо і Нацгвардію, і прикордонників, і СБУ, і СЗР. Тобто, в країні дуже багато структур, які не охоплені діяльністю Міністерства оборони. І тому постало питання, що нам все ж потрібен військовий омбудсмен. Знову таки, як парламентський, демократичний контроль за Сектором безпеки і оборони, ми зараз його не можемо створити, оскільки не можемо внести зміни до Конституції, і у нас вже є один Уповноважений ВР з прав людини. Тому була створена у Міністерстві оборони робоча група з написання законопроєкту, який би регламентував діяльність військового омбудсмена. Я до цієї групи долучилася у вересні, і ми дуже інтенсивно працюємо над написанням цього законопроєкту".

За словами Ольги Решетилової, одним з дискусійних питань під час обговорення законопроєкту було питання підпорядкування омбудсмена. "Зрештою ми дійшли до того, що ця інституція повинна бути на період воєнного стану у вертикалі президента. По-перше, через ті причини, які я озвучила. Ми не можемо внести зміни до Конституції для того, щоб наділити парламент такими функціями, – розповіла вона. – По-друге, президент володіє дисциплінарною владою і має здійснювати демократичний цивільний контроль за Збройними силами. Таким чином ця інституція охопить фактично весь сектор безпеки й оборони".

Не менш гострим виявилось питання призначення омбудсмена. Правозахисна спільнота наполягала на проведенні конкурсу, але його не можна провести через законодавчі обмеження. "Я дуже довго відстоювала цю позицію, було б принципово важливим, щоб людина на цю посаду обиралась відкритим конкурсом. Але, на жаль, так само законом заборонено проведення відкритих конкурсів на період воєнного стану", – розповіла Ольга Решетилова.

Як пояснив "Цензор.НЕТ" заступник міністра оборони Сергій Мельник, законопроєктом передбачено, що військовий омбудсмен має бути підпорядкований безпосередньо Верховному Головнокомандувачу Збройних Сил України. За його словами, до такого висновку дійшла робоча група.

Водночас жоден посадовець, у тому числі Верховний Головнокомандувач ЗСУ, не матиме впливу на прийняття ним рішення, переконують у Міноборони. Військовому омбудсмену та його представникам гарантуватиметься інституційна незалежність, високий рівень грошового забезпечення та необхідний обсяг повноважень.

За словами Ольги Решетилової, повноваження військового омбудсмена мають надаватися на 4 або 6 років для того, щоб президент не міг призначити однозначно свою людину на весь період своєї каденції. Окрім того, представники громадськості, які працюють у робочій групі, запропонували обмежити можливості президента звільнити цю людину. "Але тут теж дуже важливий баланс, щоб не створити монстра, який буде нікому не підконтрольний з великими повноваженнями, – каже Ольга Решетилова. – Тому ми про це думаємо також. І прописуємо як можливості максимальної незалежності, яка тільки може бути у вертикалі президента, так і можливості контролю за цією посадовою особою і за офісом омбудсмена в цілому. Думаємо про те, яким чином він має контролюватися, окрім щорічного звіту".

"Унікальним рішенням у законопроєкті є впровадження сертифіката захисника. Його обов’язково повинні будуть отримати військовослужбовці, які обіймають чи планують обіймати посади, що передбачають керівництво особовим складом. Для цього їм необхідно буде пройти спеціальний курс за напрямком захисту прав військовослужбовців, – зазначив заступник міністра Сергій Мельник. – Окрім того, обговорюється необхідність створити у реєстрі військовослужбовців окремий розділ щодо посадових осіб, які порушили права військових. Якщо такий інструмент буде включено до проєкту закону, то в зазначений реєстр вноситимуть інформацію про заходи впливу щодо командира, який порушив права підлеглого. Цей командир не зможе претендувати на підвищення, а якщо повторно не отримає сертифікат захисника, то не матиме права обіймати посади командирського (начальницького) рівня.

Також обговорюється впровадження механізму ізоляції того, хто порушив права, від того, чиї права порушено. Тобто, якщо Військовий омбудсмен виявить істотне порушення прав військовослужбовця, що може загрожувати життю та здоров’ю, він матиме можливість перемістити його в безпечне місце".

Він також додав, що нині обговорюється декілька можливих варіантів надання повноважень військовому омбудсмену. Перше – це притягнення командирів до дисциплінарної відповідальності. Друге – складання протоколів про адміністративні військові правопорушення, а також розгляд справ та притягнення порушників до адміністративної відповідальності із застосуванням адміністративних санкцій своїм рішенням. І третій, гібридний варіант – дисциплінарна влада і право на складання протоколів про вчинення військового адміністративного правопорушення.

Маючи такі права, інструменти превенції та відновлення порушених прав військовослужбовців, за словами Сергія Мельника, військовий омбудсмен зможе забезпечити неухильне дотримання командирами всіх ланок прав та соціальних гарантій військовослужбовців та членів їх сімей.

"Фактично ми пишемо в одному законопроєкті два. Один для періоду воєнного стану, другий – для мирного часу. Як поєднати цю роботу? Ось це та складність, з якою стикнулася наша робоча група, і тому робота трохи затягується, – каже Ольга Решетилова. – Ми сподіваємося, що станом на 15 січня ми вже представимо версію для обговорення. Я впевнена, що критики буде багато, тому що немає тут простих рішень щодо того, якою має бути ця інституція. Точно військовий омбудсмен має бути наділений такими повноваженнями, щоб мати реальний вплив на ситуацію. Але ми не повинні написати законопроєкт про каральний орган. Ми повинні не забувати про дух прав і свобод людини. І покликання цієї інституції – принести повагу до прав і свобод людини в Силах безпеки і оборони. Тому мені дуже хочеться, щоб цей закон був просякнутий ось цим духом. Я, може, вже якісь патетичні речі говорю, але це надзвичайно важливо.

Застосовувати якісь обмеження, стягнення, санкції – усе має бути крайнім методом. Основне завдання – це медіація. З власного досвіду керівника громадської організації, до якої звертаються з фактами порушення прав військові, можу сказати, що десь 70 % проблем в армії вирішується питанням переговорів, медіації.

На мій погляд, Офіс військового омбудсмена мав би велику частину своєї роботи проводити ось саме в цій комунікації і медіації. Умовно кажучи, у нас дуже велика кількість тих самих СЗЧ-ників, які готові повернутися. Але не мають довіри до тих командирів, які, вони вважають, їх покинули чи не допрацювали. І тут питання системного рішення".

Як пояснили нам у Міноборони, на цьому етапі законопроєкт передбачає, що військовий омбудсмен хоч і не перебуватиме у підпорядкуванні Міністра оборони України, матиме широкі повноваження щодо доступу до військових частин сил безпеки і оборони України, а також зможе відкривати провадження з розгляду скарг військовослужбовців. А за результатами перевірок будуть ухвалюватись рішення про притягнення до дисциплінарної чи адміністративної відповідальності. Якщо під час проведення перевірки будуть виявлені факти, що свідчать про вчинення кримінального правопорушення, про них невідкладно має бути повідомлено відповідні правоохоронні органи. Звісно, все це буде за умови, якщо депутати підтримають цей законопроєкт.

Окрім того, документом передбачено, що військовий омбудсмен матиме повноваження вживати превентивних заходів, щоб мінімізувати порушення прав військовослужбовців та членів їхніх сімей.

Після утворення інституції військового омбудсмена Центральне управління захисту прав військовослужбовців фактично стане одним з його уповноважених підрозділів.

"Концептуально впровадження інституції військового омбудсмена - це не про одну особу. Ми створюємо вертикально інтегровану наскрізну систему захисту прав та соціальних гарантій військовослужбовців та членів їхніх сімей. На цей час такої системи не існує. Деякі звернення, у тому числі скарги, потрапляють до того, хто і вчинив порушення. Після впровадження інституції військового омбудсмена буде утворено таку інтегровану систему, а він та його офіс здійснюватимуть керівництво нею, – повідомив Сергій Мельник. – В інших відомствах також будуть утворені аналогічні до Центрального управління захисту прав військовослужбовців структури, які розглядатимуть звернення і скарги військовослужбовців.

А Офіс військового омбудсмена буде контролювати та, у разі необхідності, забезпечувати незалежність і неупередженість розгляду звернень уповноваженими підрозділами.

Також законопроєктом пропонується, що до сфери повноважень військового омбудсмена входитиме захист прав військовослужбовців як Збройних Сил України, так і військовослужбовців інших складових сил сектору безпеки і оборони, у тому числі ДССТ, НГУ, ДПСУ, СБУ, СЗР тощо.

Відповідаючи на запитання про те, які інструменти військовий омбудсмен матиме для вирішення системних порушень прав людини, якщо вони ним будуть виявлені, заступник міністра зазначив: "Військовий омбудсмен зможе вносити на розгляд військового командування подання про виявлені системні порушення та надавати час на їх усунення. Якщо ж порушення спричинене недосконалістю законодавства, то він пропонуватиме Президенту України подавати у Верховну Раду пропозиції необхідних змін".

Він також зазначив, що законопроєктом обумовлено, що на період дії воєнного стану в команді військового омбудсмена має бути близько 150 штатних працівників. Частину посад обійматимуть військовослужбовці.

А після закінчення особливого періоду штатну чисельність Офісу військового омбудсмена буде відкориговано пропорційно чисельності військових формувань, а обсяг видатків відповідно зменшено.

"Під час підготовки тексту проєкту закону було враховано найкращі практики впровадження інституції на основі міжнародного досвіду Канади, Великої Британії, Швеції. А також враховано надані Комітетом Міністрів Ради Європи рекомендації CM/Rec2010(4) "Права людини в збройних силах". Аналітика, проведена командою фахівців, дозволила створити унікальну концепцію інституції військового омбудсмена. Ми сподіваємось, що її впровадження дозволить знизити рівень порушень прав військовослужбовців, а також підвищити рівень довіри військовослужбовців до командування", – наголосив він.

Чи зможе омбудсмен працювати без системи військової юстиції?

На це запитання мої співрозмовники відповідали по-різному. Бо з одного боку, багато хто розуміє, що зараз в країні варто створити систему військової юстиції, яка була зруйнована 14 років тому. Але відповідні законопроєкти дуже повільно просуваються і знову ж ми обмежені у внесенні змін до Конституції, тому не все можемо зробити так, як це було потрібно, особливо під час війни.

"В перспективі ця інституція може стати частиною системи військової юстиції, або принаймні балансом для військової юстиції. Але не можна створювати військову юстицію без існування інституту військового омбудсмена, – говорить Ольга Решетилова. – Бо частина військової юстиції – це все ж про покарання, тому для балансу, в першу чергу, маємо захистити права військовослужбовців.

Щодо судів, то, мені здається, що може вистачити просто спеціалізації суддів. Я впевнена, що відновлення військової прокуратури у тому вигляді, в якому вона була, ну, по-перше, уже неможливо, а по-друге, і не потрібно. Тобто ми повинні говорити про посилення цієї системи, яка зараз є. Тобто, спеціалізовану прокуратуру, яка наразі працює.

Є великі питання до роботи ДБР. І нам з цим треба розбиратися. Наскільки вони здатні реагувати на той весь обсяг викликів, який перед ними стоїть. І мені здається, що для початку треба розібратися з тим, що є, і посилити те, що є. А потім може дивитися, в якій конфігурації, чого нам не вистачає. Це теж дуже складна задача. Не знаю, хто за це може взятися, якщо чесно.

Загалом було б дуже добре, щоб якась громадська організація, аналітичний центр зробили аналіз того, які наслідки ми маємо після розформування Головної військової прокуратури. Плюси і мінуси, аналіз роботи ДБР по військових злочинах. Ми тільки говоримо все на словах, але реально такого дослідження немає.

Я координую робочу групу в Офісі Генерального прокурора. Є така міжнародна рада експертів, і вона поділяється на тематичні групи. І от наша тематична група займається захистом прав військовослужбовців. І ми плануємо зробити аналітику за результатами прийнятого закону про посилення кримінальної відповідальності військовослужбовців. Тому що два роки вже пройшло. Громадськість тоді була проти його прийняття. Командування, включно із Залужним, було дуже за цей законопроєкт. А до яких наслідків це привело? Зрештою, до того, що вони відкатали назад СЗЧ. І тепер взагалі не зрозуміло, що з ним відбувається. Але чи посилило це боєздатність військ? Яким чином використовували це командири?

З розповідей ми знаємо, що вони використовували цю кримінальну відповідальність як метод тиску і залякування. Особливо, коли військовослужбовці відмовлялися виконувати незаконні накази.

Ми вже маємо такий обсяг інформації, який треба було б систематизувати, проаналізувати. І виробити якісь рекомендації. Тому що ми всі говоримо так у загальному, але не володіємо емпіричними фактами, на яких можна обґрунтуватися, щоб ухвалювати якісь рішення. Якщо є громадські організації, які мають потенціал провести такі аналітичні дослідження, мені здається, що вони були б дуже важливими. Просто щоб було розуміння наслідків ось цих прийнятих раніше рішень, дуже часто поспіхом прийнятих.

До питання створення системи військової юстиції потрібно обережно ставитися, вважає Гюндуз Мамедов, коментуючи питання можливого оновлення повноважень військової прокуратури. Щоб не демотивувати бійців і не вносити якусь смуту. І на цьому етапі, на його думку, чимало системних проблем може вирішити саме військовий омбудсмен. Бо, з одного боку, військові йому довірятимуть. З іншого – він матиме змогу не лише точково реагувати на якісь ситуації, а й розв'язувати системні проблеми.

Тетяна Бодня, "Цензор.НЕТ"