Проблема розпаювання ділянок над розвіданими родовищами

Питання набуття прав на земельну ділянку для потреб надрокористування – одне з найгостріших і найпроблемніших у добувній сфері України. З 1991 року тема земельної реформи, яка передбачала розпаювання та приватизацію землі сільськогосподарського призначення серед працівників сільського господарства, на жаль, не враховувала, що в межах таких земель можуть знаходитись корисні копалини (як, втім, не було це враховано і під час забудові земельних ділянок).

Тож ситуація, коли підприємство вклало вже чималі кошти в отримання спецдозволу на користування розвіданим родовищем, а отримати в користування земельну ділянку над ним не може, бо там є інший приватний власник, – абсолютно не рідкість.

Що зазначено в законі? У вітчизняному законодавстві є Закон, яким передбачено врегулювання таких питань. Це Закон України № 1559-VI "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", який був ухвалений у листопаді 2009 року.

Тоді Україна готувалася до проведення Євро-2012: потрібні були землі під будівництво стадіонів, готелів та інших інфраструктурних об’єктів. Тож Закон визначив порядок відчуження земель для суспільних потреб і був покликаний прискорити сам процес відчуження.

Вищевказаним актом також були внесені зміни до Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі – Закон), за якими з площі розподілу між власниками земельних часток (паїв) виключаються землі, "на яких розташовані розвідані родовища корисних копалин загальнодержавного значення, запаси яких затверджені в установленому законодавством порядку" (частина четверта статті 7).

Ці зміни набули чинності ще у грудні 2009 року і продубльовані у новій редакції відповідно до Закону № 2498-VIII від 10.07.2018 року.

Однак досвід регулювання земельних відносин, пов’язаних зі сферою надрокористування, показує, що цією нормою Закону постійно нехтують і порушують. Надрокористувачі регулярно стикаються з проблемою наявності над наданими їм у користування ділянками надр приватних сільськогосподарських паїв. А про згаданий Закон просто не знають. Ба більше, очевидно, що дану норму не застосовують навіть у судовій практиці!

Розглянемо на прикладі двох випадків. Цікавим є судове рішення Львівського апеляційного адмінсуду від 2011 року. Йдеться про родовище цементної сировини – корисної копалини загальнодержавного значення –, розвідане ДГП "Західукргеологія" у 1978-1986 роках, запаси якого затверджені протоколом ДКЗ СРСР ще у 1991 році.

Землі над родовищем площею 66,82 га рішенням сільради були включені до Проєкту поділу земельних ділянок колективної власності селянської спілки на паї, який був затверджений рішенням райдержадміністрації.

Після проведення перевірки Тернопільська міжрайонна природоохоронна прокуратура у 2008 році звернулася до суду в інтересах держави і вимагала визнання незаконними та скасування рішення сільради (в частині включення до Проєкту поділу земель ділянок, на яких розміщено родовище) та аналогічного розпорядження РДА, яким було затверджено цей Проєкт поділу земель.

Суд першої інстанції задовольнив вимоги природоохоронної прокуратури. Проте використав для обґрунтування свого рішення посилання на норму Кодексу про надра (стаття 4), згідно якої надра є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування та не підлягають приватизації. Тому рішення сільради та розпорядження РДА в частині включення до Проєкту поділу земельних ділянок, на яких розташоване родовище, було визнано незаконним.

Проте апеляційний Суд прийняв сторону відповідача, ухваливши доволі незвичне рішення про те, що "…оскаржувані рішення сільради та розпорядження РДА передбачають лише заміну сертифікатів на право на пай на державні акти на право приватної власності на землю".

Отже, суд фактично відмовив прокуратурі, розмежувавши цивільні права на надра та на землю над ними (що, знову ж таки, зачіпає сумновідому проблему вітчизняного законодавства про розірваність правових інститутів надро- та землекористування).

Чому ні прокуратура у своєму позові, ні суди у своїх аргументах не скористалися частиною четвертою статті 7 Закону? Очевидно, через те, що оскаржувані рішення та розпорядження ухвалені ще у 2003 році, тобто до існування цієї норми. А закон, як відомо, зворотної сили не має, крім норм про пом’якшення чи скасування відповідальності.

Візьмемо інший приклад: у судовому спорі у 2012-13 рр. на Херсонщині надрокористувач позивався до РДА щодо визнання протиправними та скасування розпоряджень, згідно яких спірну земельну ділянку з земель сільради було відведено в оренду для створення фермерського господарства. Внаслідок цього надрокористувач не зміг проводити користування родовищем вапняків згідно отриманого спецдозволу.

У даному випадку суд став на бік надрокористувача, застосувавши право першочерговості. Адже надання в користування спірної ділянки для ведення фермерського господарства відбулося вже після придбання надрокористувачем на аукціоні спецдозволу дозволу на видобування.

Таким чином, суд висловив аналогічні міркування, закладені у статтях Закону, але знову ж таки не послався на них і виходив лише із загальних норм вітчизняного права, а також, як зазначено у рішенні окружного адмінсуду від 24.01.2013, "Зі змісту поняття та мети геологічного вивчення надр". Отже норма є, а ніхто нею не користується.

Необхідність резервації земель. Ефективно запобігати ситуаціям розпаювання земель над розвіданими родовищами (і навіть наявності забудови, природно-заповідно фонду, лісових масивів тощо) може практика резервування земельних ділянок.

До речі, до проекту нового Кодексу України про надра правовий інститут "резервування земельних ділянок з перспективними покладами корисних копалин", яким встановлюються основні засади процедури резервування земель, що передбачають:

1. Підготовку ділянок надр до надання дозволу або проведення аукціону - виявлення об’єктів нерухомості та нерухомого майна, що підлягає приватизації; об’єктів природно-заповідного фонду; лісових насаджень; об’єктів культурної спадщини. Складання графіку надання права на користування надрами (на аукціоні/без аукціону) відносно всього переліку зарезервованих земельних ділянок.

2. Зобов’язання для Місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування резервувати земельні ділянки, розпорядниками яких вони; земельні ділянки, які перебувають у приватній власності; надавати земельні ділянки у користування для потреб, не пов’язаних з користуванням надрами, тільки на строк до надання дозволу на користування надрами; ініціювати викуп/відчуження земельних ділянок та нерухомості приватної власності для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності; укладати із власником землі/нерухомості попередній договір про викуп; заборону відчужувати земельні ділянки під користування надрами, зокрема і на земельних торгах.

3. Зобов’язання для Держлісагентства резервувати земельні лісові ділянки; визначати місця для відновлення лісових насаджень; розраховувати збитки, завдані надрокористуванням, для їх відшкодування.

Крім того, інститут передбачає:

- заборону надання надр в користування, якщо неможливо отримати в користування земельну ділянку;

- резервування земельних ділянок для надрокористувачів, що отримали дозвіл до запровадження інституту "резервування", але ще не отримали землю у користування;

- заборону на відмову у наданні зарезервованих земельних ділянок для потреб надрокористування.

Світова практика. Схожі практики резервування земельних ділянок з перспективними покладами корисних копалин практики існують у законодавчому полі провідних країн-добувачів, наприклад, США або Австралії. Майже схожий механізм роботи існує для регуляції видобування та отримання ліцензій на так званих "землях корінних народів" (indigenous land).

Наприклад, у США процес добування на землях корінних народів складний, залежить від виду корисної копалини і провадиться за участі декількох державних агенцій, які супроводжують процес від планування рекультивації.

Якщо йдеться про нафту та газ, то спочатку Бюро у справах індіанців розробляє список перспективних щодо наявності корисних копалин ділянок, які можна орендувати. Далі бюро землеустрою проводить оцінку мінерального потенціалу, а Відділ енергетики та розробки корисних копалин надає атласи нафтових і газових запасів у резерваціях.

Програма розвитку енергетики та корисних копалин фінансує дослідження попереднього розвитку енергії та корисних копалин для племен. Оцінюються рекомендації щодо справедливої ринкової вартості вуглеводневих родовищ.

Для інших корисних копалин, наприклад, вугілля чи неенергетичних існує аналогічна або дещо скорочена процедура, особливо якщо ділянка відповідає критеріям фінансування Програмою розвитку енергетики та корисних копалин для племен.

Ще більш розвинений та законодавчо закріплений цей інститут в Австралії. Регулювання там відбувається відповідно до Закону про права на землю аборигенів (дослівний переклад) (NT) 1976 року (LandRightAct), що можна дійсно назвати найефективнішим прикладом законодавства про права на землю в Австралії як для аборигенів, так і для розробників ресурсів, надаючи землевласникам-аборигенам реальний контроль над своєю землею, водночас забезпечуючи інтересам видобутку корисних копалин та енергетики впорядковану, прозору та справедливу процедуру доступу.

Закон захищає та просуває інтереси традиційних власників землі, встановлюючи принципи та процеси, які дозволяють підтримувати вільне ухвалення попередньо обґрунтованих рішень і, за згодою корінного населення, укладати взаємовигідні угоди з ресурсними компаніями. Закон про права на землю не дозволяє традиційним власникам, які дали згоду на розвідку, відмовлятися від будь-якого подальшого видобутку чи розробки вуглеводнів. Закон про право власності корінну землю надає значно слабші права, ніж Закон про права на землю. Він дає право власникам корінних земель вести переговори з розробниками землі, але не накладати вето на розвідку.

Використання інституту резервування землі в процесі ліцензування видобутку корисних копалин у зазначених країнах допомагає позбутися альтернативного трактування законодавчих положень в цій галузі і сприяє прозорому і ефективному надрокористуванню.

Резервування земель під надрокористування в Україні, по-перше, унеможливило би надання сільрадами перспективних на мінеральні ресурси земель для інших, крім надрокористування, потреб, а, по-друге, убезпечило би надрокористувачів від отримання (а то й купівлі на аукціоні з кількасот кратним злетом ціни!) "кота у мішку" з іншими, незгодними землекористувачами. Спеціальний дозвіл на користування надрами має надаватися в комплексі з належно оформленими правами на землю для багаторічної роботи на ділянці та впевненого інвестування у неї. Особливо, якщо ми хочемо бачити в Україні міжнародного інвестора.

Однак, поки що згадані ініціативи залишаються на папері в Кабінеті Міністрів України, як і сам проєкт нового Кодексу про надра. Після перемоги країні буде потрібне відновлення, у якому корисні копалини, їхня наявність і стабільний видобуток відіграватимуть ключову роль. А відтак необхідне ефективне надрокористування, яке би захищалоінтереси усіх сторін.