Не всім так щастить, як НАБУ: Як знищення конституційного органу може залишитися непоміченим

Після 22 липня всі ми живемо в новій реальності. Якими б не були мотиви влади, реакція українського суспільства і міжнародної спільноти дала чітко зрозуміти, що ухвалення закону № 4555-ІХ (законопроєкт № 12414) було… помилкою.

Зазначеним законом було внесено низку істотних змін до Кримінального процесуального кодексу, зокрема щодо спрощення доступу правоохоронців до житла, проте найбільший суспільний резонанс викликали норми стосовно підпорядкування Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) Генеральному прокурору.

Не те, щоб НАБУ і САП працювали бездоганно. До їхньої діяльності може бути безліч справедливих претензій. Ба більше, недостатня ефективність антикорупційних органів у минулому якраз і уможливила той сценарій, кульмінацію якого всі ми спостерігали 22 липня.

Але так вже склалося, що тема корупції та боротьби з нею є надзвичайно чутливою для українців та наших міжнародних партнерів. Як влучно зауважив Віталій Портников, незалежні антикорупційні структури – це фетишизована річ у сприйнятті українського суспільства і наших західних союзників.

Відтак, посягнувши на незалежність НАБУ і САП, влада перетнула "червону лінію", накреслену ще тоді, коли більшість представників цієї влади взагалі не замислювались про власну участь в управлінні країною. Додатковим подразником стало те, що зміни до законодавства було внесено в режимі спецоперації, без будь-якого обговорення з суспільством.

Міжнародна реакція була миттєвою. Україна знову з’явилась на перших шпальтах провідних медіа демократичного світу, цього разу в зовсім непривабливому світлі. Західні лідери нагадали, що незалежність антикорупційних органів є обов’язковою умовою інтеграції до ЄС та збереження фінансової підтримки в умовах війни.

Українське суспільство зреагувало взагалі блискавично. Перші протестувальники вийшли на вулицю ввечері 22 липня, ще до того, як Президент підписав закон. Реакція громадянського суспільства була до певної міри інтуїтивною, адже численні публікації щодо можливих мотивів ініціаторів змін до законодавства з’явилися згодом, коли протести вже тривали.

Показовим моментом є те, що інформаційна кампанія щодо дискредитації НАБУ через звинувачення його працівників в зв’язках з країною-агресором, яка передувала голосуванню за законопроєкт №12414, не змогла запобігти протестам. Українське суспільство виявилось здатним розмежувати персональну відповідальність окремих осіб і важливість збереження інституцій як запоруку демократичного розвитку України в майбутньому.

У підсумку, влада була змушена зробити крок назад і відновити незалежність НАБУ та САП. Вже 24 липня у Верховній Раді було зареєстровано президентський законопроєкт №13533, а 31 липня народні депутати конституційною більшістю підтримали його, проголосувавши за основу та в цілому. Того ж дня Президент підписав закон.

Тож наразі можна видихнути і зробити деякі проміжні висновки.

Перший важливий аспект, на який звертають увагу практично всі коментатори: внаслідок наступу на незалежність антикорупційних органів було порушено неформальний суспільний договір щодо недоцільності різкої критики влади, який існував з початку великої війни. Те саме стосується наших західних партнерів, які до останнього утримувались від критики української влади.

Українське суспільство вголос нагадало владі, що з його позицією потрібно рахуватися. Гасло "джерелом влади є люди з картонками" вражає своєю глибиною і влучністю та має всі шанси увійти в історію. Культурним феноменом воно стало ще до закінчення протестів.

Влада зі свого боку продемонструвала спроможність чути суспільство (люди попросили змін – ми відреагували), що критично важливо в ситуації, коли електоральний процес поставлений на паузу на невизначений строк.

НАБУ і САП несподівано для себе отримали від суспільства кредит довіри шанс довести свою корисність і хочеться сподіватись, що вони цього шансу не змарнують.

Врешті, можна зробити висновок, що вся ця історія зі спробою обмежити незалежність антикорупційних органів, точніше, реакція на неї, дала поштовх для розблокування інших важливих процесів. Йдеться, зокрема, про призначення Урядом директора БЕБ та формування комісії для відбору керівника митниці на відкритому конкурсі.

Важливо зафіксувати, що все це стало можливим лише тому, що влада зайшла на "заборонену територію", чим спровокувала сильну протидію з боку суспільства і міжнародних партнерів. Але, на жаль, не всі сфери суспільного життя в Україні можуть розраховувати на такий рівень уваги і залученості активної громадськості, як боротьба з корупцією.

Автор цих рядків довгий час уважно аналізує процеси, які відбуваються у сфері монетарної політики. Тож, радіючи успішному розв’язанню проблеми з незалежністю антикорупційних органів, мимоволі провів паралелі з тими процесами, що відбулися в системі монетарного регулювання впродовж останніх десяти років.

Паралелі досить умовні, оскільки все, про що йтиметься нижче, відбувалось якраз під гаслом посилення незалежності та інституційної спроможності Національного банку України. І більшість представників громадського сектору радо вітали всі ці процеси.

Мова йде про фактичне знищення Ради НБУ як конституційного органу, відповідального за формування монетарної політики та здійснення контролю за її проведенням.

Усе почалося наприкінці далекого 2014 року, коли Правління НБУ, перевищивши свої повноваження, створило Комітет з монетарної політики (КМП), до складу якого увійшли самі члени Правління та керівники деяких структурних підрозділів НБУ.

КМП було створено як дорадчий орган, який розроблятиме та надаватиме Правлінню пропозиції щодо "формулювання та реалізації грошово-кредитної політики". І от цим "формулюванням" Правління НБУ і його КМП безпосередньо втрутились у сферу відповідальності Ради НБУ, яка, відповідно до Конституції, "розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням".

Принагідно варто зазначити, що початок діяльності КМП дивним чином збігся у часі з епізодом найбільшого знецінення гривні за весь час її існування (лютий 2015 року).

У 2015-2016 роках, внаслідок "розбудови інституційної спроможності Національного банку України", було створено ситуацію, коли Ради НБУ не існувало взагалі. Члени попереднього складу припинили повноваження, а нові не призначалися понад рік.

Саме в цей період Правління НБУ здійснило перехід до режиму інфляційного таргетування, тобто вчинило дію, яка на сто відсотків стосується "основних засад" монетарної політики. Новопризначеній Раді НБУ була відведена "почесна" роль легітимізувати вищезазначений перехід.

Остаточну крапку на суб’єктності Ради НБУ було поставлено восени 2021 року, за кілька місяців до початку великої війни.

Шляхом внесення чергових змін до закону про Нацбанк, Раду НБУ було позбавлено повноважень здійснювати аналіз впливу грошово-кредитної політики на стан соціально-економічного розвитку України та розробляти пропозиції щодо внесення відповідних змін до неї.

Контроль за проведенням грошово-кредитної політики, право на який гарантоване Раді НБУ Конституцією, був фактично скасований через формальне визначення самого поняття такого контролю. У цьому легко пересвідчитись, прочитавши відповідне визначення в статті 1 закону про НБУ.

На додачу до цього, законом про НБУ було де-факто заборонено оприлюднення рішень Ради НБУ. Як би вона не оцінювала дії Правління у сфері монетарної політики, суспільство цього знати не повинно. Неможливо навіть дізнатись, збирається Рада НБУ на засідання чи ні. Така вона прозорість політики і підзвітність НБУ…

Усі вищезгадані процеси, на жаль, не викликали жодних протестів активної громадськості. Попри те, що Україна фактично втратила конституційний орган, покликаний визначати і контролювати монетарну політику держави.

Тепер Правління НБУ може спокійно розповідати суспільству про те, що жорстка монетарна політика не обмежує кредитування, одночасно погіршуючи прогноз економічного зростання. Хтось мав би дати офіційну оцінку такій відверто суперечливій риториці і політиці Нацбанку. Але цього зробити нікому.

Залишається сподіватися на те, що парламент наступного скликання буде достатньо суб’єктним для того, щоб відновити повноваження Ради НБУ та забезпечити підзвітність монетарної політики суспільству. Щоб цього не довелося робити "людям з картонками".

Наостанок варто наголосити, що незалежність не є достатньою умовою ефективності роботи державних інституцій. Нічого не можна абсолютизувати.