Чому буксує реформа податкової?

Реформи передбачають прогрес. Якщо його немає, то процес реформ перетворюється на біг по колу з нульовим або, часто і таке трапляється в нашій державі, від’ємним результатом. Одним із прикладів такого тупцювання на місці є "реформа" Державної податкової служби України (далі – ДПС).

Пересічному платнику податків здається, що саме йому постійні зміни податкового законодавства, які відбуваються в нашій державі, не дають спокійно працювати і планувати свою діяльність. Але з щільною періодичністю ще радикальніші перетворення відбуваються стосовно головного органу виконавчої влади, що реалізовує державну податкову політику в сфері адміністрування податків і зборів – ДПС.

Залишається загадкою, як за таких обставин податківці справляються зі своїми професійними обов’язками та виконують плани, адже протягом останніх десяти років реформатори неодноразово кидали ДПС з вогню у полум’я і навпаки. Ось де дійсно все відбувається не завдяки, а всупереч реформаторським задумам. Розсудіть самі.

Протягом 2015-2025 років на чолі ДПС змінилось семеро голів/виконувачів обов’язки. Кожна така процедура в обов’язковому порядку супроводжується формальним переінакшенням внутрішньої структури центрального апарату і штатного розпису, єдина мета якого – розставити на ключові посали "своїх" людей.

Найчастіше ця кадрова чехарда не має під собою об’єктивних підвалин, а є своєрідною ініціацією начальників структурних підрозділів новопризначеному керівнику. Внаслідок таких пертурбацій разом із одиничними "зашквареними" персонажами на вулиці без жодних на те підстав опиняються десятки людей, які є професіоналами і патріотами своєї справи з багаторічним унікальним досвідом роботи, що пройшли всі щаблі кар’єрного зростання.

Остання ітерація кадрових призначень у центральному апараті ДПС є наочним прикладом того, як на керівні посади призначаються люди, які не мають жодного професійного бекграунду та взагалі розуміння того, що з тими податками потрібно робити. Добре хоч за допомогою міжнародних партнерів ще якось рухається трек вдосконалення системи адміністрування податків. Без них було б зовсім кепсько.

Докорінні зміни у поглядах реформаторів на повноваження та функції центрального органу виконавчої влади, що здійснює адміністрування податків і зборів, відбувались паралельно зі зміною політичної лінії партії влади: то об’єднуються митниця і податкова, то згодом роз’єднуються, у складі останньої ліквідують податкову міліцію і створюють новий "незалежний аналітичний" орган БЕБ.

При всіх благих намірах реформаторів ці маневри ніколи не надавали роботі податківців стабільності, сталості та, головне – ефективності. Плинність кадрів, особливо на верхніх щаблях управлінської ієрархії, завжди була високою, але проблема не тільки в цьому, а також у тому, що всередині системи відсутні ліфти, що дозволяють молодим та амбітним людям зростати кар’єрною драбиною виключно на основі принципів меритократичного відбору.

Не відкрию великої таємниці, якщо зазначу, що головна умова успішної кар‘єри не тільки у податковій, а і будь-де на державній службі – це лояльність та здатність не ставити зайвих запитань. Кадровий голод чинної влади такий, що зараз типова траєкторія кар’єрного зростання на державній службі відбувається… через військові адміністрації. Де як не там виховується особиста відданість своїм покровителям. ДПС, Держфінмон, to be continued? Який там професіоналізм та меритократія!

Прикладом, м’яко кажучи, незадовільного стану справ з кадровим добором, стимулами до роботи в податкових органах є історія з особистого досвіду викладацької роботи. Свого часу, а точніше у 2018‑2019 роках, на вимогу реформи системи державного управління в Державному податковому університеті у співпраці з GIZ Ukraine та Київською школою економіки була розроблена перша в нашій державі освітньо-професійна програма магістерського рівня вищої освіти дуальної форми навчання, метою якої була підготовка молодих фахівців для ДПС України.

Перший набір магістрів, які навчались і одночасно пішли працювати до структурних підрозділів податкової служби, відбувся у вересні 2019 року. На програмі за цей період пройшли навчання більше сімдесяти молодих людей. Але станом на сьогодні в органах ДПС залишилось працювати лише 2 особи! Основні причини звільнення з роботи: низька заробітна плата, відсутність можливостей для зростання, ненормоване навантаження і робочий час, рутинна, бюрократична, нецікава робота.

Більшість з випускників програми, пройшовши вишкіл "молодого бійця" у податковій, успішно працюють в приватному бізнесі. Вони нічого не втратили, а от податкова служба втрачає постійно.

Це був проєкт, успішне масштабування якого могло б допомогти поповнити ДПС молодими кваліфікованими працівниками. Тобто, спроба підійти до вирішення проблеми успішного кадрового реформування ДПС не точково – призначеннями згори, а системно – поступовим якісним оновленням складу податківців в усій службі. Але зацікавленість в успішності програми зникала з облич керівників центрального апарату як тільки гасло світло софітів та знижувалась увага журналістів. На публіку вони завжди були прогресивні, насправді – це типовий приклад менеджерів, які були призначені виконувати завдання згори, а не реформувати службу, робити її більш ефективною і спроможною.

Отож така "програма реформ" не може створити передумов для розвитку ефективної та спроможної податкової служби. Та якби ще була лише одна структура…, але зараз маємо щонайменше три (ДПС, ДМС, БЕБ) і жодній з них можновладці не можуть дати ради.

Одним з останніх прикладів невтішного результату реформ є історія боротьби з виробництвом і продажами нелегальної підакцизної продукції. Експерти підрахували, що її ефективність становить 0,1%, а гра не вартує свічок! Обсяги втрачених для бюджету податків становлять на рік десятки, а за усі роки війни – сотні мільярдів гривень. Автор цих рядків вже висловлював свій сумнів з приводу того, що призначення нового керівника БЕБ щось може радикально змінити в цій історії. Дуже хочу помилитись у своїх висновках. Сподіваюсь, вже найближчим часом зможемо констатувати хоч якийсь поступ у боротьбі з контрафактом і контрабандою, що є першим лакмусовим папірцем для "перезавантаженого" БЕБ.

Очевидно, що втрата податкових надходжень для воюючої країни – недозволена розкіш. З цим ніхто не буде сперечатись. Сучасні дослідження міжнародних експертів вказують на те, що операційна спроможність податкових адміністрацій має велике значення. Вона вимірюється на основі комплексного оцінювання параметрів системи адміністрування податків. Підвищення у світовому рейтингу податкової адміністрації за рівнем спроможності на двадцять-тридцять позицій призводить до зростання податкових надходжень на рівні 1,8% ВВП. Адекватні реформи, в тому числі кадрові, додають ще надходжень в еквіваленті 2-3% ВВП. Це якраз ті гроші, яких так не вистачає нашому бюджету.

Тому не зовсім зрозуміло, чому усі так радіють скороченню кількості податківців, адже факти говорять зовсім про інше. Належне кадрове забезпечення податкових адміністрацій підвищує надходження до бюджету.

Емпіричні дослідження засвідчують, що оптимальна кількість працівників податкової, що максимізує податкові надходження, десь на рівні 0,25% робочої сили країни. Згідно з останнім даними департаменту персоналу ДПС кількість її працівників становила 21,5 тис. осіб, що навіть відносно економічно активного населення складає 0,16%.

В останньому звіті Єврокомісії "Річний звіт з оподаткування 2025" наводиться порівняльна характеристика податкових адміністрацій країн-членів ЄС. На її фоні наша податкова виглядає нижче середнього за всіма показниками. Кількість працівників податкової на один мільйон населення в Україні (у відкритих джерелах найчастіше зустрічається цифра поточної чисельності населення на рівні 31-32 млн) становить 671 особу. Середній показник для країн ЄС – 1045. Операційні витрати на діяльність ДПС України у 2024 році становили 0,17% ВВП (13,1 млрд грн згідно з бюджетом минулого року), середнє значення для країн ЄС – 0,18%. Коефіцієнт співвідношення податків і зборів до витрат на адміністрування в Україні становить 161 грошова одиниця (включно з ЄСВ і без імпортного ПДВ), а в середньому по ЄС – 164. При цьому, у структурі персоналу податкових у нас найменша кількість аудиторів, а найбільша частка керівного складу!

Звісно нічого не можна абсолютизувати. Міжнародні порівняння досить наочні, але й інші фактори впливають на результативність діяльності податкових адміністрацій (розподіл повноважень в системі органів влади, структура економіки та системи оподаткування, моделі податків тощо).

Проте, як не сумно констатувати, в нашій країні крок вперед обов’язково супроводжується двома назад. Після того, як Мінфін самоусунувся від податкової і митниці, хто тільки ними не намагався керувати: Офіс президента, депутати, парламентські комітети, зараз вже РНБО дає рознарядки податківцям, як їм потрібно працювати. Система державного управління пішла в рознос, тому перспективи ДПС виглядають трагічними. Але це погано не стільки для податкової, скільки для країни взагалі.

Незалежність антикорупційних органів, центрального банку є сакральною умовою їх функціонування. Водночас чомусь з фокусу суспільної уваги випадає той простий факт, що податкова служба є таким самим технократичним органом, без якого не може існувати жодна держава. Ніхто не говорить про незалежність податкової хоча б просто від забаганок можновладців та політичних впливів неофітів, що отримали владу і мають бажання не безкоштовно покерувати. Очевидно, що від ручного керування потрібно відмовлятись.

В одному з досліджень зазначається, що деполітизація податкової адміністрації Греції – можливо, найважливіша інституційна реформа, запроваджена в цій країні відповідно до угод про фінансову допомогу. Вона призвела до тих радикальних змін на краще, що дозволили уряду зберегти контроль над складною ситуацією в країні та вийти на шлях прогресу. Сьогодні податкова адміністрація Греції – Independent Authority for Public Revenue – є автономною структурою, що підзвітна лише парламенту!

Унікальний випадок навіть для країн ЄС, де здебільшого податкові адміністрації є або складовою міністерства фінансів, або підзвітним йому органом. Дієві реформи у Греції перетворили країну на одну з найбільш динамічних економік Євросоюзу. Таке разюче поліпшення ситуації підкріплюється позитивними темпами зростання, що випереджають середні в ЄС, значним зростанням інвестицій, рекордно високим експортом та скороченням безробіття до рівнів, небачених протягом більш ніж десятиліття.

Вибір за нами і тут важлива не лише позиція людей у високих кабінетах або самопроголошених експертів. Як показує практика, думка людей з картонками не менш важлива. Позбутись політичного впливу і є головним викликом для громадянського суспільства України у багатьох сферах національного державотворення, а не лише в антикорупційній боротьбі. Він спотворює будь-які, навіть самі прогресивні реформи та кадрові призначення. Усім давно пора зробити очевидний вибір, адже невпорядковані експерименти над податковою службою несуть для України у довгостроковій перспективі не менші ризики, ніж війна.