Звіт Світового банку з промислової політики: перемога здорового глузду над ідеологією

Світовий банк завжди вважався одним зі стовпів ідеології вільного ринку. Але в 2026 році позиція Світового банку стосовно державного управління економікою стає фактично протилежною до лібертаріанства.

У доповіді "Промислова політика для розвитку: підходи для 21 сторіччя", яка оприлюднена кілька тижнів тому, не тільки визнаються доречність і корисність державного впливу на економіку, а й конкретно перелічуються, які заходи промислової політики і в яких умовах треба використовувати.

Перш за все, розуміння промислової політики розширилося за межі промисловості. Цей термін в звіті Світового банку означає будь-які дії держави, спрямовані на підсилення діяльності стратегічних видів бізнесу.

Стратегічні галузі означають такі, які держава визнає важливішими за інші. Найчастіше важливість визначається впливом на зростання економіки, але можуть бути й інші критерії, наприклад, вплив на безпеку або на збереження навколишнього середовища. Вид бізнесу – це не тільки галузь промисловості, а й туризм або офісні послуги, залежно від їхнього впливу на зростання економіки або інших політично визначених критеріїв.

Чому позиція Світового банку так змінилася?

У 2025 році Банк провів просте дослідження, яке мало показати, які поради уряди країн світу найчастіше просили у Світового банку. Результат був вражаючим: 80% запитів стосувалися промислової політики. Причому питання стояло не щодо того, чи використовувати промислову політику, чи ні, а щодо того, як краще використовувати промислову політику.

Коли ж постало питання, чим вмотивовані ці запити, то 75% мотивувалися загальними потребами економічного розвитку – отримання інвестицій, створення робочих місць тощо. Проблеми геополітики, зміни клімату або безпеки становили лічені відсотки, на рівні статистичної похибки.

Центральне місце в промисловій політиці країн із низькими доходами займала проблема створення нових галузей економіки на базі імпорту технологій. Проблеми реального життя зовсім не співпадали з проблемами теорії вільного ринку.

Відповідно до потреб своїх клієнтів Світовий банк у звіті наводить значну кількість заходів промислової політики, значно більше, ніж звичні всім субсидії та імпортні мита.

Усі ці заходи можна розділити на три категорії:

• індивідуалізовані суспільні блага,
• ринкові стимули,
• макроекономічні втручання.

Доцільність застосування конкретних заходів залежить від ситуації в країні, головними рисами якої є: спроможність держави, розмір внутрішнього ринку, бюджетні можливості.

Наприклад, Мозамбік має слабку державу, маленький внутрішній ринок, низькі надходження до бюджету (частка бюджетних доходів у ВВП), тому має дуже обмежені можливості застосування засобів промислової політики.

Навпаки, Індія або Китай має спроможну державу, величезний внутрішній ринок і значні бюджетні надходження, тому їхні можливості застосування промислової політики дуже великі.

Це підтверджується статистикою найбільшої бази даних промислової та торгової політики Global Trade Alert (GTA). Протягом 2021-2023 років в базі зафіксовано 8 заходів уряду Мозамбіку, 611 заходів уряду Індії та 2562 заходи уряду Китаю.

Чому зараз змінилося ставлення до промислової політики більшості держав? 

У звіті Світового банку наведено три головні причини змін, що сталися.

По-перше, за 30 років відбулося значне зростання загального рівня освіти, серед іншого – освіти бюрократичного апарату держав; для урядів стали доступними кваліфіковані, талановиті працівники.

По-друге, в багатьох країнах змінилося політичне середовище – значно зросла підтримка цілей економічного розвитку на тлі загального покращення макроекономічних показників.

По-третє, водночас економіка більшості країн стала більш відкритою, що ускладнює застосування заходів промислової політики.

Що в цих нових обставинах мають робити уряди?

Найперше, наголос на покращенні інституційної спроможності держави, без чого ефективна промислова політика просто неможлива.

Ці інституції включають підзвітні та спроможні органи виконавчої влади, які ізольовані від політичного впливу та тиску з боку груп інтересів, а також міцні фундаментальні економічні основи: освічену та здорову робочу силу, енергетичну та транспортну інфраструктуру та макроекономічну стабільність.

Наступне – потрібно вибрати суспільні блага, які не потребують значних бюджетних витрат, але які не забезпечує ринок (найкращий приклад – індустріальні парки).

Якщо цього недостатньо, то потрібно запровадити ринкові стимули (наприклад, субсидії або заборону експорту сировини). Нарешті, можна застосувати макроекономічні інтервенції (наприклад, занижений обмінний курс власної валюти), але їх складно підтримувати тривалий час і вони можуть викликати дії у відповідь з боку інших країн.

Звіт Світового банку містить детальний опис 15 заходів промислової політики, які класифіковані на три групи.

Індивідуалізовані суспільні блага: (1) індустріальні парки, (2) система освіти та підвищення кваліфікації, (3) допомога бізнесу в доступі до ринків, (4) інфраструктура контролю якості і сертифікації.

Ринкові стимули: (5) субсидії для виробників, (6) субсидії для інновацій, (7) заборона або обмеження експорту сировини, (8) державні закупівлі, (9) імпортні тарифи та квоти, (10) експортні субсидії, (11) вимоги трансферу технологій, (12) вимоги місцевої складової, (13) субсидії для споживачів.

Макроекономічні інтервенції: (14) заниження курсу власної валюти, (15) податковий кредит для наукових досліджень та технологічних розробок.

У цій доповіді Світового банку ми бачимо фактично посібник із використання заходів економічної політики. Всі перелічені заходи можуть принести успіх, якщо їх застосовувати правильно, перш за все, якщо правильно визначено мету промислової політики.

Економічна історія показує, що перші кроки промислової політики Тайваню були спрямовані на створення виробництва пластмас, а перші кроки промислової політики Малайзії мали на меті створення масштабного виробництва пальмової олії.

Обидва вибори виявилися напрочуд вдалими. Але спроби обох цих країн повторити досвід корейців у створенні автомобільної промисловості успіху не принесли, попри вкладення значних державних інвестицій. Це наочна ілюстрація найбільшої складності промислової політики – вибір її мети.

Саме ця складність є найчастішим приводом критики промислової політики з точки зору ідеології вільного ринку: держава не має можливості визначити майбутніх переможців економічної конкуренції.

Автори доповіді Світового банку розуміють складність цієї проблеми. Вони посилаються на слова Нобелівського лауреата Пола Кругмена, сказані більше 40 років тому, що, хоча є вагомі підстави для виробу цілей на основі економічної теорії, з точки зору реальної практики теоретичні основи настільки неоднозначні та складні, що не мають ніякої користі.

За минулі 40 років мало що змінилося в цьому питанні. Науковий підхід, за якого економічна вигода від кожного заходу підраховується для кожного напрямку промислової політики і потім результати порівнюються, не здійсненний на практиці. Тому автори пропонують доволі просту емпіричну методологію для вибору мети промислової політики, яка ґрунтується на трьох групах критеріїв – вигода, можливість та доцільність.

Є кілька емпіричних індикаторів, які можуть вказати на галузі і проєкти, що потенційно можуть принести значну вигоду:

• перш за все, бізнес має бути новим, який не існував раніше в економіці даної країни. Іншими словами, потрібна структурна перебудова економіки, її диверсифікація в нові сектори, бо чинна структура економіки неефективна, непродуктивна;
• по-друге, диверсифікація має відбуватися перш за все через продукти та технології, які мають на наслідку розповсюдження знань. Нові знання мають просочуватися в суміжні галузі та підприємства через ланцюги поставок товарів та послуг або ж через перетік робочої сили;
• третє – нові галузі і проєкти мають створювати "навчання через роботу", тобто мають потребувати для свого функціонування підвищення кваліфікації працівників, проведення досліджень та технологічних розробок;
• четверте – нові сектори та проєкти мають піднімати загальний рівень промисловості, наприклад шляхом набуття досвіду постачання продукції провідним компаніям світу.

Крім загальних міркувань економічного зростання, для деяких країн можуть бути нагальними конкретні проблеми промислової політики, наприклад, ліквідація негативного торгового балансу, створення нових робочих місць або ж готовність до військового нападу агресивного сусіда.

Головним індикатором можливостей є наявність потенціалу світового ринку (і внутрішнього, якщо він достатньо великий). Тут доволі просто отримати точні кількісні виміри – розмір поточного внутрішнього і світового ринку конкретного продукту, темп зростання ринку в останні роки, прогноз зростання цього ринку. Важливим показником є кількість конкурентів на світовому ринку в даному секторі.

Доцільність створення нових секторів економіки пропонується оцінювати рівнем ризику.

Зрозуміло, що перевагу мають заходи з низьким рівнем ризику, тобто заходи з нарощування виробництва в існуючих секторах економіки, які мають порівняльні переваги на міжнародному ринку. Середній рівень ризику несуть такі нові сектори, які технологічно близькі до вже існуючих. Нарешті, найвищий ризик мають зовсім нові сектори, які не мають технологічної спорідненості з існуючими секторами економіки. Порівняльні переваги та технологічну спорідненість можна вимірювати кількісно; відповідні методи описані в звіті Світового банку.

Ніяка промислова політика не можлива, якщо нема в державі посадовців, здатних її розробити і втілити. Звіт Світового банку виходить із того, що зараз значно виріс освітній рівень державних службовців у багатьох країнах, тому виконувати роботу планування і контролю промислової політики вже є кому – нині не 1970-ті роки, коли спроможних урядів було одиниці.

Рекомендації щодо створення спеціального державного органу, здатного успішно запровадити промислову політику, автори звіту починають традиційно – з прикладу Міністерства міжнародної торгівлі і промисловості Японії, яке стало зразком для значної кількості послідовників.

На підставі аналізу сучасних урядів автори пропонують набір державних інститутів, який є мінімально необхідним для успішної промислової політики. З точки зору авторів, головна проблема, яка постає перед державними органами промислової політики, – захист від політичного впливу. Це доволі суперечлива проблема, бо, з одного боку, без політичної волі не можливо започаткувати промислову політику, вона є результатом політичного рішення, з іншого боку, промислова політика вимагає тривалої послідовної роботи, а політичні примхи можуть змінюватися доволі часто, якщо підлаштовувати промислову політику під зміну політичних настроїв, вона просто розвалиться.

Звіт Світового банку рекомендує наступну структуру інститутів державного управління промисловою політикою:

1. "Команда реформ" – умовна назва невеликого за чисельністю органу, безпосередньо підлеглого голові уряду або держави, який розробляє стратегію економічної політики, довгострокові плани та здійснює координацію роботи всіх міністерств і інших державних органів в процесі розробки та виконання планів. Зразками таких органів є Рада економічного планування в Південній Кореї, Національна комісія розвитку і реформ в Китаї, Національна рада промислового розвитку в Бразилії. Головними функціями цих органів є діагностика (дослідження економічних секторів, які можуть бути джерелом зростання в майбутньому), планування та координація роботи уряду в сфері промислової політики та зовнішніх економічних відносин, моніторинг виконання та рекомендації щодо корекції планів та заходів.
2. Традиційні міністерства, наприклад, міністерство фінансів або міністерство торгівлі, в частині їхньої участі в плануванні й запровадженні заходів промислової політики.
3. Спеціально створені функціональні органи промислової політики, яких налічується як мінімум сім типів: (1) національний банк розвитку, (2) державні підприємства, (3) кластери, (4) державно-приватні партнерства, (5) орган інноваційної політики, (6) експортна агенція, (7) агентство сприяння інвестиціям.

Кожен із цих органів потребує спеціального опису структури й функцій, тим більше що вони можуть розрізнятися в різних країнах.

Тут я наведу коротку характеристику того, як ці інституції трактуються в звіті Світового банку.

Національний банк розвитку – це державна фінансова установа, уповноважена сприяти національному розвитку. Такі банки можуть фінансувати державні внески та надавати пряму підтримку бізнесу (включно із субсидіями на виробництво, інноваціями та експортом) через пільгові позики, інвестиції в акціонерний капітал та гарантії. Відрізняються від інших державних банків спеціальним мандатом. У деяких країнах створено кілька банків розвитку, спеціалізованих за територіальним принципом. У звіті вказано, що зараз не існує дослідження, яке б показало ефективність цих установ, яких уже кілька сотень: є приклади як дуже ефективної роботи, так і невдалої.

Державні підприємства можуть безпосередньо впроваджувати промислову політику, включно з наданням державних ресурсів, а також субсидій на виробництво, інновації та експорт. Державні підприємства з діяльністю в різних галузях, такі як державні холдингові компанії або державні інвестиційні фонди часто мають чіткі повноваження щодо стратегічної координації та можуть відігравати певну роль у зв'язуванні галузей через фінансові канали та ланцюги створення вартості. Державні підприємства стають необхідним інструментом промислової політики в окремих секторах, коли проєкт потребує значного капіталу, який не може надати приватний бізнес, або ризики й терміни окупності проєкту не прийнятні для приватного капіталу.

Кластери – це державно-приватні платформи, якими часто керують місцеві, а не національні органи влади, і які розроблені для посилення конкурентоспроможності або продуктивності галузей промисловості в певному географічному регіоні. Вони схожі на удосконалені індустріальні парки, але відрізняються тим, що ці географічні утворення мають конкретну спеціалізацію, підприємства кластеру поєднані ланцюгами створення вартості, кластери включають не тільки виробничі компанії, а й освітні, дослідницькі та сервісні організації.

Державно-приватне партнерство в звіті розглядається значно ширше, ніж правовий механізм, – це механізм постійного діалогу. Державно-приватне партнерство має історичний прецедент у спеціальних радах, що використовувалися Японією та іншими країнами Східної Азії для досягнення політичного консенсусу між урядом та зацікавленими компаніями приватного сектору. Наприклад, станом на 1990 рік в японському Міністерстві міжнародної торгівлі та промисловості діяло 17 регулярних рад. Ці ради використовувалися для розробки промислової політики, зокрема й ринкових стимулів. Державно-приватне партнерство має три цілі: максимізація обміну інформацією, мотивація участі приватних підприємств у державних програмах розвитку та мінімізація впливу політичної ренти.

Інноваційні агентства або інші органи підтримки інноваційної діяльності надають фінансову та технічну підтримку за допомогою низки інструментів промислової політики, включно з підвищенням кваліфікації, створенням інфраструктури контролю якості і сертифікації, субсидій на інновації та податкових пільг на дослідження та розробки. Інноваційні агентства мають створити екосистему інновацій – взаємодію між підприємствами, урядовими установами та дослідницькими організаціями, що стимулюють розробку та впровадження технологій. Інноваційних агентств зараз у кілька разів менше, ніж банків розвитку, причому більшість із них створена в багатих країнах, хоча потреба в них значно більша в країнах з низькими доходами.

Експортні агентства уповноважені сприяти експорту, як правило, допомагаючи підприємствам розширювати пропозицію своєї продукції або виходити на нові ринки. Ці агентства часто можуть використовувати інструменти промислової політики, включно з експортними субсидіями та забороною на експорт сировинних товарів. Зараз правила Світової організації торгівлі значно звужують можливості державного сприяння експорту, тому уряди зацікавлені у кваліфікованій та винахідливій роботі таких агентств. Різновидом експортних агентств є експортні кредитні агентства.

Агентства сприяння інвестиціям прагнуть залучати та сприяти прямим іноземним інвестиціям та іноді – також внутрішнім інвестиціям. Їхні основні функції полягають у зменшенні інформаційних бар'єрів, які стримують інвестиції, включно з тими, що пов'язані з регуляторною практикою та мережами місцевих постачальників, а також у зниженні транзакційних витрат для транснаціональних корпорацій. З огляду на їхній мандат щодо сприяння іноземним інвестиціям вони також можуть відповідати за ліцензування, забезпечення дотримання вимог щодо місцевої складової або політику примусової передачі технологій. В останні пару десятків років вони стали дуже поширеними: станом на 2024 рік такі агенції працювали в 132 країнах.

Звіт Світового банку не тільки є спробою написати інструкцію з промислової політики, а й знаком перемоги здорового глузду над ідеологією.

В Україні в обговоренні майбутньої економічної політики досі домінує міф "Вашингтонського консенсусу" 1990-х років, хибність якого доведена численними прикладами Латинської Америки та Африки.

Звіт Світового банку відкидає цю міфологію заради практичного досвіду "азійських тигрів" та їхніх послідовників.

Україна ніколи в своїй історії не мала промислової політики, вона завжди була просто джерелом політичної ренти, тому з міцного європейського середняка перетворилася в найбіднішу країну Європи.

Можливо, розворот політики Світового банку на 180 градусів змусить Україну приєднатися до тих 80% країн, яким потрібна допомога в запровадженні промислової політики.