Контроль за азартними іграми переходить до Мінцифри: Як міністерство Федорова регулюватиме гральний бізнес?

Автор: Василь Мельник

Понад десятиліття – із 2009 року до серпня 2020 року – гральний бізнес в Україні був офіційно заборонений. Але казино, тоталізатори та ігрові зали нікуди не зникли. Навпаки, стрімко почав розвиватися тіньовий ринок.

Це створило дві основні проблеми: державний бюджет щороку втрачав десятки мільярдів гривень податків і ліцензійних платежів, а організатори азартних ігор продовжували працювати нелегально і активно збагачувалися.

Проте досвід Європи й Америки свідчить – азартні ігри можуть і мають працювати в межах закону та приносити користь (взяти хоча б Монте-Карло та Лас-Веґас, які існують і розвиваються значною мірою саме завдяки гральній індустрії). Адже люди не перестають грати, навіть якщо це заборонено. То чи не краще контролювати цю індустрію і замість тіньового ринку отримати додаткове джерело податків, щоб поповнити дефіцитний держбюджет?

Тож 14 липня 2020 року Верховна Рада ухвалила закон "Про державне регулювання діяльності з організації та проведення азартних ігор", який вже за місяць набув чинності.

Перший млинець нанівець

Ухвалений закон передбачав створення спеціальної комісії для контролю за новим ринком. І вже у вересні того ж року з’явилась Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ). Вона мала видавати ліцензії ігровим операторам і регулювати ринок, тобто встановлювати прозорі та зрозумілі правила для всіх його учасників.

Завдяки легалізації гемблінг в Україні отримав друге дихання, гравці – можливість безпечніше насолоджуватися грою, а держбюджет – гроші. Наприклад, у 2024 році гральний бізнес сплатив рекордні 16,9 млрд грн податків, що на 63% більше, ніж за 2023 рік.

Утім, ситуація на гральному ринку України за останні майже п’ять років все ще залишається далекою від ідеалу, а КРАІЛ не впоралася з покладеними на неї задачами, констатував ще навесні 2023 року голова Комітету Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев.

"Якщо двома словами – це сум і сором", – описував роботу КРАІЛ Гетманцев.

Час від часу робота КРАІЛ зупинялась через відсутність кворуму, передбачену законом систему онлайн-моніторингу ставок так і не вдалося запустити, а в умовах регулювання ринку у ручному режимі окремі члени Комісії не встояли перед корупційними спокусами і були затримані правоохоронцями.

Водночас найбільшою проблемою ринку азартних ігор досі залишається тіньовий сектор. Наприклад, дані Мінцифри показують, що послуги в сфері грального бізнесу надають більше тисячі інтернет-сайтів, але ліцензованих з них – лише 17.

Тому, щоб мінімізувати "людський фактор" і підвищити ефективність регулювання ринку, уряд запропонував ліквідувати КРАІЛ і максимально цифровізувати видачу ліцензій, та взаємодію операторів грального бізнесу та держави загалом. Це дозволить повністю прибрати корупцію, зробити сферу прозорою і залучити світові компанії в Україну, розповідав віцепремʼєр і міністр цифрової трансформації Михайло Федоров. 

Гральний бізнес регулюватиме Мінцифри. Що це означає?

Верховна Рада у грудні 2024 року ухвалила відповідний урядовий законопроєкт №9256-д "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою боротьби з ігровою залежністю (лудоманією) та вдосконалення державного регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор та лотерей". А вже на початку 2025 року його підписав президент Володимир Зеленський. Закон набуде чинності менш ніж за два тижні – з 1 квітня.

З цієї дати замість КРАІЛ мають створити новий уповноважений орган. Формуватиме ж політику у сфері грального бізнесу та лотерей Міністерство цифрової трансформації.

Новий орган вже не працюватиме за колегіальним принципом, як КРАІЛ. Принаймні, це зробить неможливим бездіяльність регулятора через відсутність кворуму або "хворобу" кількох членів, що дозволяло заблокувати ухвалення рішень.

Крім того, закон передбачає чіткі терміни створення Державної системи онлайн-моніторингу (ДСОМ), яка має забезпечити контроль інформації про всі ставки та сплачені виграші в режимі реального часу. Вона має запрацювати вже до 30 вересня. Ця система мала запрацювати ще у липні 2022 року, проте з різних причин ці терміни постійно затягувалися і відкладалися.

"Багато технічних питань (обмеження участі чи час проведення за грою) впирається у впровадження системи онлайн-моніторингу (ДСОМ). Ну і податків ми втрачаємо багато через її відсутність", – пояснював перший заступник керівника Комітету ВР з питань податкової та митної політики Ярослав Железняк.

Створення Державної системи онлайн-моніторингу підтримують і легальні гравці ринку азартних ігор, адже вона має забезпечити рівні правила для його учасників.

"Запуск та ефективна робота ДСОМ дозволить контролювати фінансові потоки, боротися з нелегалами та забезпечити повноту сплати податків. Впровадження такого інструменту державного контролю розглядається як важливий етап у забезпеченні прозорості фінансових операцій та детінізації відповідного сегменту економіки", – кажуть аналітики компанії WinBoss – європейської мережі азартних ігор, яка з 2024 року представлена на ринку України.

Водночас вони зауважують, що навіть за умови створення ДСОМ тіньовий сегмент ринку азартних ігор залишається поза контролем. Розшукувати та встановлювати нелегальні казино мають правоохоронці, регулятор може тільки їм сприяти. Але у співпраці з регулятором легальні оператори грального ринку готові й самі долучатися до боротьби з "тінню", стверджують аналітики компанії.

Наприклад, легальні оператори можуть подавати офіційні скарги до регулятора азартних ігор та інших правоохоронних органів щодо виявлених нелегальних гральних ресурсів. У цих зверненнях вони можуть надавати інформацію про доменні імена, IP-адреси, платіжні системи, що використовуються нелегалами, та інші докази їхньої незаконної діяльності.

До слова, лише у 2024 році за зверненням Міністерства цифрової трансформації Apple та Google заблокували 118 застосунків нелегальних казино. Ще 4460 сайтів онлайн-казино видалили за розпорядженням Держспецзв’язку. В новому законі передбачається впровадження ефективнішого механізму обмеження доступу до нелегальних гральних вебсайтів/мобільних застосунків.

Легальні оператори також готові проводити інформаційні кампанії, спрямовані на підвищення обізнаності громадськості про ризики гри на нелегальних платформах і переваги ліцензованих операторів, кажуть учасники ринку.

Вони також готові лобіювати посилення законодавства та заходів боротьби з нелегальним гральним бізнесом. Наприклад, легальні оператори можуть співпрацювати з платіжними системами та інтернет-провайдерами, щоб обмежити можливості нелегальних операторів приймати платежі від гравців та поширювати свій контент в українському інтернет-просторі.

"Також легальні оператори можуть підтримувати громадські ініціативи, спрямовані на боротьбу з нелегальним гральним бізнесом, наприклад, шляхом фінансування аналітичних досліджень, освітніх програм та гарячих ліній для повідомлень про нелегальні казино", – пояснюють аналітики.

Чого чекає бізнес від нового регулятора

Очікування від нового регулятора ринку азартних ігор у легальних гравців доволі високі. Передусім, бізнес сподівається, що новий орган зможе ефективно вирішити ті проблеми, з якими не впоралася КРАІЛ, та створити прозорий, контрольований та відповідальний гральний ринок. Адже у цьому зацікавлена не тільки держава, а й самі оператори.

Насамперед, легальні гравці ринку очікують на запуск та ефективну роботу ДСОМ, а також посилення боротьби тіньовим гральним бізнесом, розповіли в компанії WinBoss. Там очікують, що новий регулятор зможе організувати ефективнішу боротьбу із нелегальними онлайн-казино, включно із блокуванням нелегальних сайтів і застосунків.

Спрощення та прозорість процедур ліцензування та регулювання – ще одне з головних очікувань бізнесу.

"Бажано, щоб новий регулятор спростив процедури ліцензування та зробив їх більш прозорими та зрозумілими для операторів. Або конкретизував, або надав шаблони заповнення заяв на отримання ліцензій та інших дозвільних документів. Також важливо надати можливість отримувати ліцензії в форматі онлайн. Це сприятиме залученню нових легальних гравців на ринок та зменшенню бюрократичних перепон", – пояснюють юристи, що працюють з легальними гравцями.

Окрім того, гральному бізнесу важливо, щоб новий регулятор розробив та впровадив чіткі та конкретні ліцензійні вимоги.

Крім того, новий регулятор має налагодити ефективну взаємодію з іншими державними органами, такими як Міністерство цифрової трансформації, Міністерство фінансів, НБУ, правоохоронними органами, Антимонопольним комітетом тощо. Це необхідно для комплексного підходу до регулювання грального ринку та можливості правового захисту як бізнесу, так і гравця, додають експерти.

Також для грального бізнесу важливо, щоб новий регулятор був незалежним від політичного впливу. Це вимагає прозорого процесу призначення керівництва та забезпечення фінансової незалежності органу.

"Оператори зацікавлені в створенні прозорого та чесного ринку, де всі гравці працюють за єдиними правилами. Ми сподіваємось, що новий регулятор буде більш ефективним і прозорим у частині отримання ліцензій та інших дозвільних документів, зможе надавати чіткі роз’яснення та принципи роботи, на відміну від КРАІЛ. Це дозволить гральному бізнесу працювати в більш конкурентному, прибутковому та зрозумілому середовищі. Головне, щоб новий регулятор не повторив помилки КРАІЛ та не став інструментом політичного впливу", – наголошують у компанії WinBoss.

Як новий регулятор боротиметься з лудоманією

Зараз перелік інструментів, які дозволили б захистити гравця від ігрової залежності доволі обмежений.

Наприклад, можна заповнити заяву на обмеження доступу до всіх легальних казино та лотерей для себе або членів сім’ї. Крім того, сам бізнес зобов’язаний дотримуватися принципу відповідальної гри: попереджати про можливі негативні наслідки участі в азартних іграх, не стимулювати призами або подарунками, ідентифікувати гравців тощо.

Але нелегальні казино жодних із цих правил не дотримуються. Тому без ефективної боротьби з тіньовим сегментом ринку ці можливості просто не працюватимуть. Тому новий регулятор передусім має максимально скоротити тіньовий сегмент ринку.

Новий закон розширює перелік обмежень, які мають вберегти гравців від необдуманих рішень. Зокрема, новим законодавством заборонено:

• пропонувати або надавати відшкодування витрат для участі в азартних іграх;
• здійснювати телефонні дзвінки, надсилати повідомлення невизначеному колу осіб;
• пропонувати безоплатні бонуси замість внесення ставки.

При цьому розрахунки при проведенні азартних ігор здійснюватимуться виключно у грошовій формі через поточні рахунки в банках. Забороняється використання інших платіжних послуг, тобто поповнити рахунок в онлайн-казино через платіжний термінал не вийде. Також забороняється грати в кредит або з наступною оплатою.

Крім того, на законодавчому рівні встановлені ліміти на витрати та час гри, а також обов’язкові перерви. Це один із механізмів протидії ігровій залежності. Таке рішення ще навесні минулого року ухвалила РНБО і обмеження вже майже рік діють у легальних операторів. Але тепер його закріпили законом.

Крім того, Україна могла б запровадити світові практики для боротьби з лудоманією. Наприклад, у сусідній Румунії оператори ринку азартних ігор вносять окремі платежі саме для боротьби з ігровою залежністю. Такий платіж називається Responsible gambling fee.

Які ще зміни відбудуться на ринку азартних ігор?

Оновлене законодавство щодо азартних ігор в Україні, окрім ліквідації КРАІЛ, передбачає й інші зміни.

Насамперед забороняється реклама азартних ігор, за винятком реклами на телебаченні та радіо в нічний час, у медіа для осіб старше 21 року, а також на платформах і пошукових системах із цільовою аудиторією старше 21 року.

При цьому у рекламі не можуть брати участь військовослужбовці, волонтери, популярні особи. Крім того, забороняється використання тематики, пов’язаної з війною. Також учасникам грального ринку забороняється спонсорство, за винятком спонсорства у спорті.

Законом одразу передбачено, що контролюватиме дотримання цих правил новий регулятор ринку. До слова, КРАІЛ отримала повноваження контролювати рекламу азартних ігор лише у жовтні 2023 року. Однак так і не створила підрозділу, який відповідав би за цей сегмент, ані механізмів моніторингу реклами азартних ігор та виявлення порушень.

Крім того, новий регулятор отримає ефективніший механізм нагляду за ринком азартних ігор – запроваджується контрольована гра як інструмент контролю на заміну фактичним перевіркам.

Європейський досвід: Як ще можна вдосконалити регулювання

"Українське законодавство у сфері грального бізнесу, навіть після ухвалення нового закону, все ще потребує вдосконалення та запозичення позитивного європейського досвіду. Насамперед – це оптимізація податкової політики", – вважають юристи компанії WinBoss.

У багатьох європейських країнах податкове навантаження на гральний бізнес варіюється залежно від виду азартних ігор, щоб стимулювати легальну і відповідальну діяльність. Наприклад:

• у Великій Британії ставки податку залежать від прибутковості оператора (прогресивний підхід);
• у Франції податки на онлайн-казино вищі, ніж на наземні заклади, щоб стимулювати розвиток легального ринку;
• у Німеччині податок для онлайн-казино становить 5,3% від обороту, що дозволяє регулятору чітко контролювати фінансові потоки.

Ще один важливий момент – підвищення автономності регулятора. Адже, як показує європейський досвід, незалежність регулятора – ключ до ефективного контролю.

Окрім того, у декотрих європейських країнах проводяться регулярні незалежні оцінки ефективності системи регулювання грального бізнесу. Це дозволяє виявляти слабкі місця в регулюванні, оцінювати вплив законодавчих змін і вносити необхідні корективи. Запровадження такої практики підтримують і гравці легального ринку в Україні.

Ще одна цікава практика, притаманна європейському гральному ринку, – на додаток до цільових фондів для боротьби з ігровою залежністю, уряди дозволяють операторам грального бізнесу спрямовувати частину податків на фінансування різних соціально значущих проєктів.

"Наприклад, в Іспанії частина доходів від лотерей іде на підтримку соціальних програм, спорту та культури. У Румунії група компаній WinBoss сплачує на рік Responsible gambling fee у понад 500 тис. євро. Україна могла б розглянути можливість запровадження схожих цільових відрахувань, щоб гральний бізнес робив внесок у вирішення ширших соціальних проблем", – зауважують аналітики компанії.