Зараз з державою хочуть працювати або безстрашні люди, або шахраї: Як розвиваються міста в умовах війни
Соціально-економічний розвиток територіальних громад – складний, багатовимірний процес, який визначає поєднання економічних, інституційних, демографічних і фіскальних чинників. Структурні, фінансові й інституційні проблеми стримують розвиток територіальних громад в Україні, а демографічні та воєнні чинники лише посилюють їх.
Протягом останніх чотирьох років наслідки воєнних дій у багатьох громадах загострили наявні проблеми. Руйнування інфраструктури, скорочення економічної активності, зменшення податкової бази та зростання бюджетних видатків на безпеку й економічне відновлення створюють додатковий тиск на фінансову систему громад.
Саме тому в критичний період існування української держави особливої ваги набувають розвиток місцевої ініціативи, підвищення інвестиційного потенціалу місцевих бюджетів, фінансування місцевими бюджетами критично важливих видатків для підтримки життєдіяльності громад і реалізації оборонних функцій.
Експерти Growford Institute презентували дослідження "Проблеми податкової бази та інвестиційних бюджетів великих міст України (на прикладі Львова, Одеси, Києва, Чернівців і Ужгорода)".
Його метою є оцінка якості управлінських рішень органів місцевого самоврядування при формуванні доходів місцевих бюджетів і проведені видаткової політики; виявлення проблемних сфер і досягнень у фіскальній сфері; визначення спроможності місцевих органів активізувати розвиток місцевої економіки та задовольняти нагальні потреби місцевих жителів; а також оцінка відповідності фінансово-економічної реакції місцевого самоврядування на безпрецедентні виклики воєнного часу.
БізнесЦензор публікує ключові висновки дослідження, а також коментарі учасників дискусії, що відбулася під час презентації 14 травня у Києві.
У дискусії зокрема взяли участь: засновник Growford Institute Віталій Ломакович, доктор економічних наук Костянтин Швабій, директорка з наукової роботи Growford Institute Тетяна Богдан, голова Львівської обласної держадміністрації Максим Козицький, радниця голови Асоціації міст України Оксана Продан, голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народна депутатка Олена Шуляк, народний депутат Олексій Жмеренецький. Модератором дискусії виступив Назарій Волянський.
Львів задає тренди, хоча Київ – усьому голова
Ще у 2023 році аналітики Growford Institute робили комплексне, в масштабах України дослідження "Діагностика системи місцевого оподаткування". Цього разу експерти вирішили поглянути, як розвиваються окремі територіальні громади. До вибірки потрапили Львів, Одеса, Київ, Чернівці й Ужгород.
"Ми вважаємо, що великі міста й обласні центри є драйверами соціально-економічного розвитку. Вони ж будуть важливими в момент повоєнного відновлення. Зрозуміло, що це агломерації і саме в них зосереджені значні фінансові ресурси, податкова база й інвестиційний потенціал. Наші попередні дослідження та нинішнє показують, що в Україні немає жодної однакової громади. Щось спільне, звісно є, але кожна громада індивідуальна та має свої проблеми", – пояснив доктор економічних наук, експерт Growford Institute Костянтин Швабій.
Основою для аналізу стали дані за 2021 і 2025 роки. Виявилося, що найбільшими темпи приросту обласних бюджетів були в Львівській області. На це є обʼєктивні причини.
"З початком повномасштабної агресії громади західного регіону виграли від того, що значна кількість внутрішньо переміщених осіб, бізнесів туди переїхала. Відповідно вони отримали додатковий поштовх у своєму соціально-економічному розвитку", – зазначив Швабій.
Водночас Київ суттєво перевищує всі міста за економічними показниками, концентрує найбільший обсяг інвестицій в Україні, що зумовлено статусом столиці та бізнесового центру.
Досить наочним показником соціально-економічного розвитку регіонів є індекс податкоспроможності. Його розраховує Міністерство фінансів для оцінки фінансового потенціалу регіонів і територіальних громад, а також для обчислення величин базової і реверсної дотації бюджетам громад. В основі цього індексу – середнє значення показника ПДФО на одного мешканця громади.
Аналіз даних за 2024-2025 роки продемонстрував ту ж саму тенденцію – громади західного регіону попри війну збільшили свою податкоспроможність.
Найвищі значення індексу серед досліджуваних міст демонструє Львів: його показник зріс з 1,90 у 2021 році до 2,08 у 2025 році. Причому більшість регіонів по країні має значення індексу в межах 0,8-1,2. Це свідчить про зміцнення економічної бази Львова, зростання податкових надходжень і посилення його ролі як економічного центру.
Для Києва ж індекс податкоспроможності не розраховується, через особливості зарахування ПДФО, відповідно до 99 статті Бюджетного Кодексу України.
Водночас, не меншу роль у розвитку міст і громад відіграють місцеві податки та збори. Наприклад, у Львові ця частка найбільша – 33,4%.
"Львів сьогодні по всіх показниках – як формальних, так і неформальних – є прикладом усім іншим містам і громадам, як потрібно займатися адмініструванням податків, навіть в умовах тих обмежених повноважень, що існують нині в межах чинного податкового законодавства", – уточнив Костянтин Швабій.
Експерт додав, що одним із потенційно можливих додаткових джерел наповнення місцевих бюджетів, особливо за умови завершення війни, може стати туристичний збір. Адже в Україну приїде багато людей, які захочуть побачити тих, кому вдалося вистояти у найтрагічніших подіях XXI століття.
"Багато громад західного регіону стали такими реципієнтами. І не дивно. Куди ще українським чоловікам, які не можуть виїхати за кордон, поїхати відпочити з родиною? Кудись, де безпечніше, де є тиша й можна просто виспатись", – зазначив Швабій.
Київ, до речі, за показником туристичного збору втрачає позиції, адже до повномасштабної агресії було 76 млн грн надходжень, а за роки війни стало 70 млн грн. Так само втрачає і Одеська область. Тоді як Львівщина з 23 млн грн наростила надходження туристичного збору до 63 млн грн.
До речі, Львів, звернув увагу Костянтин Швабій, використовує диференційні ставки туристичного збору, залежно від вартості проживання в готелях. Наприклад, ті, хто може дозволити собі люксові апартаменти мають платити більше, ніж ті, хто бере якийсь економ-клас. І це, на думку експертів Growford Institute, є ефективним підходом.
На що витрачають гроші місцевих бюджетів
Якщо з доходами місцевих бюджетів усе більш-менш зрозуміло, то їхня видаткова частина має свої нюанси та викликає запитання в дослідників.
Наприклад, серед досліджуваних міст Київ і Львів показують найвищий рівень поточних видатків у межах 21-22 тис. грн на душу населення. Далі йдуть Одеса з Чернівцями – 15,5 тис. грн, а за ними – Ужгород, який демонструє рівень поточних видатків близький до середнього.
Поточні видатки місцевого самоврядування – це витрати бюджетів на забезпечення щоденного функціонування установ, закладів, органів влади та фінансування програм соціального захисту, які не належать до видатків розвитку. Останні ж є капітальними видатками. Їхній середній рівень для міських бюджетів коливається в межах 5 тис. грн на душу населення.
На середньому рівні, згідно з дослідженням Growford Institute, капітальні видатки фінансувалися в Одесі та Львові. Водночас у Києві цей показник майже вдвічі більший за середній. У Чернівцях капітальні видатки відстають від середнього рівня – 4100 грн, тоді як в Ужгороді капітальні видатки були майже вдвічі нижчими за середні показники, звернула увагу директорка з наукової роботи Growford Institute Тетяна Богдан.
"Висока частка капітальних видатків у бюджеті Києва й Одеси пояснюється більшими масштабами руйнувань від російських атак і, відповідно, вищими потребами у відновленні, а також пріоритетністю певних категорій капітальних видатків для місцевої влади", – пояснила Богдан.
Водночас, за словами експертки, високі показники фінансування публічних інвестицій у Києві не завжди говорять про обґрунтований вибір пріоритетів для інвестування коштів місцевого бюджету.
"Також дані говорять про те, що пріоритети діяльності влади Львова й Ужгорода більше повʼязані із забезпеченням поточних потреб територіальних громад і незначними обсягами ресурсів, які інвестувалися у досягнення довгострокових цілей розвитку. Найбільш значущою категорією капітальних видатків для місцевих бюджетів були капітальні трансферти підприємствам. Тобто це кошти, які передаються з міського бюджету підприємствам на здійснення інвестицій", – розповіла Тетяна Богдан.
Найбільший рівень капітальних трансфертів був зафіксований у Києві – 5300 грн на душу населення, а також у Львові – 3600 грн. Капітальні трансферти в бюджетах Одеси, Чернівців та Ужгорода фінансувалися на порівняно невисокому рівні.
"Цікавий факт, який ми виявили при аналізі бюджетних даних: у Львові понад половину капітальних трансфертів на підприємствах витрачалися за програмою "Внески до статутних капіталів суб'єктів господарювання". На такі цілі з бюджету Львова було витрачено майже 8% видатків", – зазначила директорка з наукової роботи Growford Institute.
На думку аналітиків, основні причини надання масштабних капітальних трансфертів підприємствам полягають у тому, що місцеві органи влади намагаються уникнути відповідальності за результати здійснених інвестицій, а також за організацію масштабних тендерів на проведення ремонтних робіт, закупівлю предметів довгострокового фінансування, користування тощо.
"Іншим ваговим мотивом є те, що при потраплянні коштів міського бюджету на баланс підприємств, прозорість їх використання знижуються і зростають можливості для корупції", – наголосила Тетяна Богдан.
Радниця голови Асоціації міст України Оксана Продан пояснила, що перерахування коштів до статутних капіталів підприємств сьогодні – єдина можливість органам місцевої влади виконувати плани стійкості. Держава, зокрема, не компенсує різницю в тарифах, звернула увагу вона.
"Щоб компенсувати різницю в тарифах, щоб відновити підприємства, які мають знищену інфраструктуру після обстрілів, місцеві органи перераховують у статутні фонди комунальних підприємств кошти. Особисто моя думка, не Асоціації міст, що держава свідомо знищує комунальну власність, щоб збанкрутувати її і потім робити з нею незрозуміло що", – зазначила Продан.
Ще однією вагомою статтею капітальних видатків місцевих бюджетів є капітальне будівництво. Наприклад, у Києві воно фінансувалося в обсягах 850 грн на душу населення й обіймало 9% у структурі видатків місцевого бюджету.
Далі за рівнем капітального будівництва йшли Чернівці, потім – Одеса. Найнижчі показники зафіксовані у Львові й Ужгороді.
"У Львові капітальне будівництво у розрахунку на душу населення складало лише 30 грн, або менше 1% капітальних видатків", – уточнила Богдан.
Ще однією вагомою складовою інвестиційних видатків місцевих бюджетів є капітальні трансферти населенню.
"Тут варто зазначити, що за цією статтею фінансуються переважно компенсації за пошкоджене житло, надання тимчасових місць проживання, а також проведення відновлювальних робіт зруйнованого житла. Логічно було б очікувати, що у містах, які найбільше страждають від російських атак – Київ та Одеса – капітальні трансферти мали бути вищими, але статистична звітність не підтверджує цього висновку", – розповіла Тетяна Богдан.
Так, найбільший рівень капітальних трансфертів населенню спостерігаються у Львові, Одесі й Ужгороді – від 270 до 400 грн на душу населення. У Києві цей показник склав 203 грн.
"Очевидно, що надання допомоги жителям столиці, постраждалим від російських атак, не є пріоритетом для міської влади", – наголосила експертка.
Дослідники Growford Institute виявили спільні проблеми місцевих інвестицій, що характерні для багатьох міських бюджетів. Насамперед ідеться про домінування короткострокових пріоритетів, виборчих циклів і необхідність демонстрації швидких результатів, що виливається у недофінансування довгострокових інвестиційних проєктів. Окрім того, місцеві інвестиції в основному є інструментом ситуативного реагування на поточні виклики та переважно залежать від фінансової політичної конʼюнктури.
"Тому в багатьох громадах місцеві інвестиції втрачають свою стратегічну роль", – підкреслила Тетяна Богдан.
Значна частина місцевих інвестицій спрямовується у ремонти, відновлення та реконструкцію, що зміщує акценти від фінансування у розширення економічного потенціалу для розвитку до фінансування заходів підтримки та відновлення.
"Окрім того, відзначається фрагментація інвестиційних видатків, тобто наявність великої кількості проєктів, що веде до розпорошення ресурсів і зниження сукупного позитивного ефекту від місцевих інвестицій", – пояснила Богдан.
За її словами, усі ці чинники знижують обґрунтованість інвестиційних рішень, тому такі видатки місцевих бюджетів у більшості громад не виконують роль важеля активізації економічного розвитку та посилення безпеки територіальних громад. А також вони слабко стимулюють залучення приватних інвестицій і не сприяють структурній трансформації місцевої економіки.
Експерти Growford Institute у своєму дослідженні також сформулювали нагальні заходи для підвищення ефективності місцевих інвестицій.
Насамперед важливою є розробка повноцінних середньострокових бюджетних планів, які відрізняються від тих трирічних прогнозів, що готуються зараз і не мають зобовʼязливого характеру. Такі середньострокові бюджети, на переконання експертів, мають готуватися в тісній привʼязці до середньострокових планів розвитку відповідних територій.
У межах цих середньострокових бюджетних планів важливо забезпечити незмінність цілей, зобовʼязливий характер лімітів видатків, а також розробляти спеціальні сценарії активної політики, які б враховували ефекти місцевих інвестицій.
Окрім того, варто забезпечити концентрацію ресурсів місцевого бюджету на невеликій кількості стратегічних інвестиційних проєктів, які мають максимальні мультиплікаційні ефекти, сприяють приватному інвестуванню, створенню точок зростання в місцевій економіці, а також суттєво покращують якість публічних благ для місцевих жителів.
Також, на думку експертів, на результативність роботи органів місцевого самоврядування впливає необґрунтований тиск правоохоронців.
Вихід із "тіні" позитивно вплине на бюджети міст
Голова Львівської обласної держадміністрації Максим Козицький зазначив, що громади в умовах війни займають активну позицію. І дослідження Growford Institute абсолютно корелює з тим, що можна спостерігати сьогодні.
Серед інших позитивних ефектів, що впливають на бюджети, він відмітив бронювання працівників, яке дало великий поштовх для виходу з "тіні" для цілих галузей економіки. Адже бронювання можливе за кількох умов, однією з яких є офіційні зарплати не нижчі певного рівня. Станом на 2026 рік – 21 тис. 617,50 грн, або ж 2,5 мінімальні зарплати на заброньованого працівника.
"Це суттєво вплинуло на доходи фізичних осіб, 64% яких залишаються в місцевих бюджетах", – уточнив Козицький.
За його словами, однією з точок зростання для Львівщини та Львова буде туризм, зокрема медичний. Уже відмічається зростання кількості послуг, які надають комунальні, міські й обласні медичні заклади, не говорячи вже про приватну медицину в регіоні.
Важливим, на думку Максима Козицького, є податок на землю та нерухоме майно. На Львівщині з 2021 до 2025 року включно надходження цих податків зросли в середньому на 211%, що стало можливим після проведення нормативно-грошової оцінки практично в усіх громадах області. Лише по чотирьох з них очікують на висновки.
"Для мене особисто основа будь-якої спроможності громад – це насамперед якісне планування. А з ним є певні труднощі, які потрібно долати. Перший рівень планування – стратегічний рівень. До 2027 року наші громади мають стратегії розвитку, а вже з 2027-го повинні їх оновити до 2034-го. І багато громад роблять це формальним документом, який відкладають у шухлядку, і він нічого спільного з життям і розвитком громади, на жаль, не має", – зазначила Голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народна депутатка Олена Шуляк.
Другий момент, який на її думку, потрібно звернути увагу – проєкти публічних інвестицій.
"Це трильйони гривень, понад 13 трлн грн, на найближчі три роки. І мені хочеться спитати, чи хтось ці публічні інвестиції, які держава планує здійснювати на центральному рівні, накладав на стратегію регіонального розвитку, на стратегію розвитку сільського господарства тощо? У нас же безліч стратегій. Це потрібно, щоб зрозуміти, чи правильно ми взагалі запроєктували ці публічні інвестиції", – додала нардепка.
Публічні інвестиції – це кошти державного або місцевих бюджетів, а також залучені під державні чи місцеві гарантії ресурси, що спрямовуються на створення, відновлення або модернізацію інфраструктури. Вони слугують для досягнення довгострокового соціально-економічного ефекту.
Шуляк наголосила, що стратегії розвитку центрального та місцевого рівня мають узгоджуватися між собою, інакше ініціатива ризикує перетворитися на кладовище проєктів, які просто не будуть втілюватися.
"Починати потрібно з якісного планування", – сказала вона.
Щодо податку на нерухомість Олена Шуляк нагадала, що він запроваджувався з 1 січня 2013 року. І станом на 2026-й рекордна кількість надходжень по ньому – майже 5 млрд грн за чотири місяці. Причому не вся інвентаризаційна робота була зроблена, тобто не з усіх площ стягується плата.
"Потенціал для надходжень ще надзвичайно високий", – зазначила голова парламентського комітету.
Окрему увагу Шуляк звернула на людей, які здають житло в оренду. Відповідно до статистики Державної податкової служби, за 2024 рік лише 900 людей задекларували свої доходи від здачі квартир в оренду – 16 млн грн, з яких трохи більше 2 млн грн вони сплатили податків.
"Ми розуміємо, що в межах країни – це нуль. І в нас зараз дискусія, ми навіть зареєстрували поправку в законопроєкт про цифрові платформи, щоб можна було сплачувати з оренди 10% – 5% ПДФО та 5% військового збору замість стандартної ставки в 23%, адже ті ж ФОПи платять 5% єдиного податку та 1% військового збору. Можливо, сумлінні платники податків, які захочуть працювати на ринку оренди "в білу", вийдуть із "тіні". І ми побачимо, наскільки ПДФО може ще збільшитись", – розповіла вона.
За словами засновника Growford Institute Віталія Ломаковича, нинішнє дослідження окрім сухих цифр виявило такі речі, як взаємозалежності між центральними, обласними та місцевими органами влади, взаємодію і конфліктні ситуації між ними.
"Держава, особливо під час війни, має брати на себе функцію багатьох речей у частині генерації замовлень для бізнесу, тому що вона є основним роботодавцем, основним замовником для підприємств, які б могли виконувати підряди. Зараз ситуація має такий вигляд, що з державою хочуть працювати або безстрашні люди, або шахраї. Нормальні люди з державою працювати, в принципі, відмовляються. Адже є поганий бекграунд щодо післясмаку роботи з державними підрядами, грошима. І якщо ситуація не зміниться, ми зайдемо в глухий кут, до колапсу в реалізації масштабних державних проєктів", – резюмував Віталій Ломакович.
