Чому потрібно змінювати законодавство у сфері оборонних закупівель

Найближчим часом ми очікуємо на голосування у Верховній Раді за проєкт Закону України «Про оборонні закупівлі».

Закон – основа формування нової системи оборонних закупівель. Але зараз хочу підкреслити декілька ключових положень законопроєкту. Проєкт доволі великий, але з його вступом в силу втрачають чинність два Закони: «Про державне оборонне замовлення»(ДОЗ) та «Про особливості закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони». При цьому, якщо закон про ДОЗ втрачає чинність як застаріле законодавство, що не змінювалось по суті з 1999 року, положення другого закону, які довели свою ефективність, переносяться у нове законодавство.

Характерними ознаками державного оборонного замовлення є закритість та таємність, відсутність процедур закупівель, і як наслідок – низька конкурентність. Все разом, через закритість, в тому числі, процедур планування, затвердження, доведення до оборонно-промислового комплексу планів закупівель, закритість доступу до виконання оборонного замовлення – значні корупційні ризики.

А застаріла система ціноутворення, відсутність нормального процесу закупівель за імпортом, недостатня кількість інструментів відбору учасників та кваліфікації, гарантування якості – істотно і негативно пливають на ефективність оборонних закупівель і якість отриманих товарів і послуг.

Ви можете також знайти багато інформації про підстави для реформи державного оборонного замовлення у дослідженні Незалежного Антикорупційного комітету (НАКО) (https://tinyurl.com/yckk5lgv).

Отже, про що цей законопроєкт? (2398-Д - https://tinyurl.com/yc8q4e6n)

1.  Максимальна прозорість, процедурність та конкурентність для сфери оборонних закупівель

Закупівля товарів, робіт і послуг для потреб оборони буде здійснюватися за прописаними у законі процедурами. На відміну від однієї слабоврегульованої переговорної процедури, яка існує зараз – буде декілька різних процедур. При цьому дві з них передбачають використання системи електронних публічних закупівель «Прозорро». Також передбачена процедура на випадок правового режиму воєнного стану (чого не було передбачено раніше і коли вперше впровадили ПРВС, виникали проблеми із забезпеченням.)

Регламентовані процедури та застосування системи «Прозорро» для потенційно значно ширшого кола оборонної продукції має підвищити рівень конкуренції. Окрім цього, участь у процедурах зможуть брати і нерезиденти України, що також збільшує конкуренцію.

2.  Істотне зниження корупційних ризиків, притаманних державному оборонному замовленню (ДОЗ) – зниження рівня таємності оборонних закупівель

Закон зосереджує увагу на ризиках корупції, притаманних державному оборонному замовлення, та містить низку запобіжників проти упереджених або корупційних рішень:

-  Запроваджується колегіальний орган з прийняття рішень по закупівлях за закритими процедурами. Там, де неможливо здійснити повноцінну функцію цивільного контролю через прозорість та моніторинг закупівель, вводиться своєрідна комісія, або комітет. Це потрібно тому, що у замовників вся повнота рішень щодо виділення величезного обсягу коштів покладається лише на декількох людей – директора відповідного департаменту, профільного заступника міністра та врешті – Міністра. В умовах закритості та плинності процедур і кадрів, це величезний корупційний ризик та ризик неефективності через відсутність балансу думок при прийнятті управлінських рішень.

-  Запроваджується міжвідомча комісія щодо закупівель у єдиного постачальника, якщо вартість контракту дорівнює або перевищує 200 млн. гривень. Це потрібно для того, щоб мінімізувати ризики корупції та маніпуляції, коли технічні умови закупівель прописують під одного постачальника. Комісія має здійснити додаткову перевірку обставин, що призвели до цього.

-  Найголовніше у боротьбі з корупційними ризиками – це зниження таємності та розсекречення попередніх виконаних контрактів ДОЗ. Ми переходимо від того, що засекречуються будь-які закупівлі за ДОЗ, тільки тому, що вони попадають у перелік, який затверджується постановою КМУ. Зміни до закону про Держтаємницю мають забезпечити засекречення тільки за наявності реальних і конкретних підстав, а не узагальнюючих обтічних формулювань, які зараз дозволяють засекречувати все озброєння та військову техніку.

3.  Відхід від радянської та пострадянської калькуляції вартості товарів оборонного призначення (Розрахунково-калькуляційних матеріалів)

Цим законом ми також намагаємося утамувати вічний головний біль виробників – диктат ціни на продукцію Міністерством оборони через рудимент радянської планової системи – розрахунково-калькуляційні матеріали.

Замість цього, замовники мають самостійно формувати свою очікувану вартість, базуючись передовсім на ринкових критеріях оцінки та за рахунок маркетингу, конкуренції.

Якщо немає конкуренції – ­впроваджується окрема процедура формування очікуваної вартості при неконкурентній процедурі.

Тепер склад і облік витрат будуть формуватися за загально прийнятими стандартами бухгалтерського обліку. Кабінет Міністрів визначатиме порядок формування та корегування очікуваної вартості, а також рівень прибутку у складі ціни. У всьому світі до такої процедури підходять найбільш ретельно в оборонних закупівлях.

Відповідно, має бути значно розширений перелік допустимих витрат – оскільки «розрахунково-калькуляційні матеріали» тримали виробників фактично «на лопатках», встановлюючи неринкові витрати та дуже обмежений перелік допустимих витрат, що в свою чергу впливає на якість продукції та уповільнює розвиток ОПК. Адже тільки тоді закуплене буде відповідати вимогам щодо якості, коли за нього буде заплачена справедлива ціна.

Також військові представництва позбавляються права контролю і визначення ціни, як вони це роблять зараз. Формувати очікувану вартість мають закупівельники, а не контролери, основні функція яких – контроль якості.

4.  Багато нових критеріїв оцінки, що дають можливість досягнути максимальної ефективності оборонних закупівель та якості оборонної продукції

Тепер замовник зможе використовувати низку нових критеріїв відбору постачальника. Ці критерії дозволяють досягнути вищої якості та нижчої вартості. Серед них одним з головних є вартість життєвого циклу – коли рішення приймається не на підставі вартості одиниці товару, а з урахуванням обслуговування, ремонтів, утилізації. Також є критерії локалізації виробництва, які дозволяють національному виробнику отримати певну «фору» перед іноземними, які мають значно кращий доступ до капіталу. Також вводиться важливий критерій на вибір замовника – коефіцієнт ефективності. Прорахунок цього показника дозволяє зробити порівняння витрат та вигід різних систем озброєння, коли показники ефективності, надійності, стійкості, тощо тої чи іншої системи порівнюється з її вартістю та зіставляються.

5.  Нова система планування та електронний реєстр виробників ОВТ

Тепер замовники формуватимуть трирічні плани закупівель, які мають бути максимально прозорими через розсекречення, про яке я писав вище. А лише частину, що становить державну таємницю, затверджуватиме Кабмін. Комітет Верховної Ради натомість, буде погоджувати такі плани тільки в частині найбільших статей витрат – озброєння і військової техніки, що відповідає світовій практиці Парламентського нагляду.  

Важливим інструментом для такого планування є реєстр виробників, який буде тепер електронним. Поточна систему реєстру визнана такою, що містить істотні корупційні ризики.

Доведення планів закупівель до відома виробників через Реєстр (у закритій частині), «Прозорро» та інші публікації у відкритій частині має забезпечити більшу готовність виробляти необхідне силам оборони, оскільки виробники знатимуть потреби максимально завчасно, що дає можливість адаптуватися та підготувати виробництво.

6.  Унормування імпорту та баланс інтересів виробників та замовників

І головне – при розробці Закону були вислухані аргументи всіх учасників процесу, особливо замовників та постачальників. Було досягнуто балансу – низка переваг для національного виробника, у т.ч цінова преференція у 10%,  а також унормовано участь нерезидентів у торгах, та спільні закупівлі з країнами-членами НАТО, а також закупівлі в уряду США.