СБУ: правоохоронний орган VS спецслужба. Проблема зі статусом.
Реформа СБУ, у разі позитивного голосування за законопроект 3196-д, стане однією з наймасштабніших серед тих, які запущені парламентом 9 скликання. В минулій публікації я виклав своє бачення того, якою повинна стати Служба безпеки України в результаті реформування, та які чіткі завдання потрібно виконати для цього. В даній статті хочеться детальніше зупинитися на тому, який правовий статус матиме СБУ і на що це вплине.
У чинному законі Службу безпеки України визначено як державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.
В своєму складі СБУ має слідчі підрозділи, які уповноважені розслідувати ряд злочинів проти основ національної безпеки, громадської безпеки, а також проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку. Однак чинний Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає можливість залучення співробітників СБУ до розслідування злочинів, які повинні розслідуватися іншими правоохоронними органами, так званих непідслідних СБУ злочинів.
З цим пов’язано два проблемні наслідки. Перший - фундаментальний, переважання реактивних дій (таких, які є реакцією на певні події, що вже сталися) та формування показникової системи (робота не на якість, а на статистику) над превентивними (попередженням загроз). Дуже багато спецоперацій і заходів не були доведені до завершення задля відкриття кримінальних проваджень, переведення діяльності з контррозвідувальної (що є прерогативою спецслужб) в кримінально-процесуальну, яка по своїй суті повинна здійснюватися саме правоохоронними органами.
Для кращого розуміння в чому саме проблеми, можемо розглянути два прості приклади.
Змоделюймо уявний приклад. Службі безпеки стало відомо про зв’язок певної особи з іноземною спецслужбою та її інтересом до таємних відомостей. Після цього з’являється два можливі варіанти розвитку подій. Перший - це реєстрація кримінального провадження, документування контактів особи з іноземними розвідниками, а також дії, які вона вчинятиме щоб добратися до таємних відомостей. Як тільки обсягу доказової бази стане достатньо для того, щоб довести в суді готування чи замах на злочин - шпигунство чи державну зраду, співробітники СБУ проведуть ефектне затримання. Будуть телекамери, кремезні спецпризначенці, красива картинка в ЗМІ. Чи одержить особа реальне покарання, чи може провадження “розвалиться” в суді - це вже не важливо, буде вже нова картинка. Результат - у нас одноденний тріумф, показник припинення правопорушення, розхвалювання мудрих керівників, звання і посади. В цей час іноземна розвідка втративши рядового агента, проводить глибокий аналіз причин провалу, встановлює невідомі їм раніше елементи тактики української служби безпеки та коло осіб, які можливо сприяли виявити агента. Після цього коригує свою тактику, проводить навчання особового складу і агентурного апарату, змінює усі канали зв’язку, легенди, конспіративні приміщення і транспорт для того, щоб в подальшому не потрапити в пастку Служби безпеки України. І тепер уже ініціатива на боці іноземців. Час, місце і ціль майбутньої атаки нам не відомі, зате іноземці мають детальну карту “мінного поля” СБУ.
Другий варіант - це створення оперативних умов для того, щоб агент не міг нанести шкоди нашій безпеці але не розумів, що він уже в глибокій розробці. Підштовхування іноземної спецслужби до залучення інших осіб на допомогу, створення умов для поспіху і припущення помилок. Тоді СБУ зможе встановити повне коло осіб, які діють в країні, їхні канали зв’язку, використовувані розвідкою приміщення і транспорт, юридичні і фінансові структури прикриття і забезпечення. З’явиться можливість впровадження в агентурну мережу і кадровий склад іноземної спецслужби нашої агентури, проведення оперативних ігор і комбінацій, дезінформування і відволікання сил і засобів ворога на несуттєві цілі. Коли усі можливості ворога сковані і під ковпаком нашої спецслужби - ось справжня мета, а не посадки і кримінальні провадження. Однак тоді не буде ніякої красивої картинки. Про те, чим займається СБУ і які її досягнення знатиме дуже вузьке коло фахівців
Проведення таємних спецоперацій значно складніше за виконання слідчих дій, а їх результат відомий лише вузькому колу осіб в державі. Натомість гучні кримінальні провадження яскраво описують в ЗМІ, про них говорять юристи і політики. Це підвищує значущість органу в очах керівництва держави. При цьому страждає національна безпека в довгостроковій перспективі. Значно легше спіймати одного шпигуна чи агента-зрадника, задокументувати його дії і передати суду, ніж роками розробляти усю агентурну мережу, проводити таємні заходи з протидії чи дезінформування противника. Однак такий підхід призводить до того, що ми демаскуємо себе, даємо можливість противнику перегрупуватися і вже не потрапляти в наші пастки. Дешевий піар дорого коштує державі.
Однак СБУ потрібно звітувати про свою ефективність. Можна ж гарно подати в ЗМІ інформацію про те, як Служба безпеки вкотре впіймала шахраїв за виготовлення підробних COVID-сертифікатів про вакцинацію, чи як ефективно було проведено роботу по боротьбі з контрабандою (з високою ймовірністю «товарною контрабандою», яка по суті є взагалі адміністративним правопорушенням) і повернуто величезні суми до бюджету. Однак це в черговий раз демонструє, що СБУ займається не тим, що повинна робити спецслужба під час війни, а просто витрачає час та ресурси на те, чим і так займається нацполіції, митниці, ДБР.
Інший проблемний наслідок - це часті випадки зловживання керівництвом СБУ слідчими повноваженнями з метою тиску на бізнес чи політичних опонентів влади. Такі явища взагалі є неприпустимими для демократичних держав. Це ознака диктатури та тоталітаризму, що не має нічого спільного з правами людини та вільними інститутами демократії.
Ця проблема зумовлена не лише наявністю слідчих підрозділів, це також наслідок тотального утаємничення роботи спецслужби, а також прямого підпорядкування напряму Президенту України.
Є ще одна, надзвичайно важлива проблема у здійсненні службою і слідчих, і контррозвідувальних функцій. Вона пов’язана з тим, що для діяльності спецслужби зазвичай значно нижчі ніж до правоохоронних органів вимоги до процесу збору інформації, менше процедурних обмежень до заходів, що тимчасово обмежують права осіб, а також менший контроль та нагляд. Це пов’язано з тим, що дії слідчого в кримінальному провадженні чітко регламентовані, мають конкретну мету та здебільшого можуть мати наслідком обмеження прав особи, наприклад обмеження її волі чи конфіскацію майна. А оперативні заходи навпаки - потребують якомога швидшого одержання інформації задля запобігання безпековим загрозам чи протидії іноземним спецслужбам. Якщо ж одні і ті підрозділи виконують обидва завдання, то у них завжди існуватиме спокуса здобути частину відомостей процедурно в рамках контррозвідувальних заходів виключно з метою обійти процесуальні обмеження, що передбачені в КПК України. На сьогодні існує механізм легалізації контррозвідувальних матеріалів через оперативно-розшукові справи і далі - кримінальне провадження.
Як бачимо, існує ряд проблем, пов’язаних із поєднанням слідчих і контррозвідувальних (а віднедавна і розвідувальних) функцій в одному органі. Також є кілька точок зору і щодо щодо того, як це можна виправити. Найбільш розповсюдженіші - це розділення функцій між двома різними органами, або залишення можливості для СБУ розслідувати дуже вузький і вичерпний перелік злочиніві. Навколо цього питання точилися дискусії протягом усього часу, поки розроблялася реформа. Вони продовжуються і зараз, однак в законопроекті 3196-д передбачено передачу слідства від СБУ. І я підтримую таку концепцію.
Щодо передачі слідства до іншого органу - проти цього варіанту виступає чинне керівництво СБУ, а також ряд народних депутатів України. Їхні аргументи такі: в Службі безпеки України вже є підготовлені фахівці-слідчі, які можуть не погодитися на перехід до інших органів і ми можемо втратити напрацьований досвід і традиції. Також на їхню думку, інші слідчі органи зараз не готові до такого додаткового навантаження навіть за умови збільшення їхнього штату і фінансування. На мою думку, такі побоювання марні, оскільки зараз слідчі СБУ розслідують значну кількість непідслідних злочинів, тому передача лише профільних проваджень не буде таким значним тягарем. Також додає оптимізму результат реформування прокуратури, адже зовсім недавно також багато було побоювань, що після ліквідації слідства прокуратури станеться колапс - унікальний досвід буде втрачено, а ДБР не зможе налагодити ефективне розслідування. Та цього не сталося, передача слідчих функцій загалом пройшла безболісно.
Що ж до звуження підслідності СБУ - то станом на теперішній час вона і так досить вузька, однак це не перешкоджає співробітникам служби займатися розслідуваннями розтрат, хабарів та інших загальнокримінальних злочинів.
Це може виправити лише внесенням змін до кримінально-процесуального законодавства. Достатньо вдосконалити положення, які закріплюють повноваження певних правоохоронних органів розслідувати конкретні злочини і можливість передавати справи від одного слідчого органу до іншого. Це було б дієвим кроком за умови, що слідство в СБУ залишиться.
Однак ми йдемо по шляху позбавлення СБУ функції досудового розслідування. Одним із можливих варіантів вирішення цього питання може стати передача слідства до органу, де ці функції реалізовуватимуть детективи, поєднуючи оперативну і процесуальну складову без втручання в контррозвідку.
Існує також проблема із передачею слідства конституційного характеру. Для того, щоб чітко розділити слідство і контррозвідку, необхідно щоб СБУ стала чистою спецслужбою, позбавити її правоохоронних функцій. Однак правоохоронний статус служби опосередковано закладений в Основному Законі. Так, статтею 17 Конституції передбачено, що забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави. З такого формулювання випливає, що СБУ, як орган державної безпеки, має бути або правоохоронним органом, або військовим формуванням (Державна прикордонна служба на сьогодні за законом є правоохоронним органом і військовим формуванням). Однак реформою передбачено також демілітаризація СБУ, тому законотворцями було прийнято компромісне рішення - залишення формулювання “державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку України”.
Але це суто юридичне питання, яке лежить в площині законодавчого закріплення статусу. Насправді, старт реформи надасть можливість СБУ перепрофілюватися і ефективно запрацювати за пріоритетними напрямками, які стосуються роботи спецслужб незалежно від того, який статус СБУ буде закріплено на папері. Бо питання успішного запуску реформи в першу чергу буде залежати від лідерських та управлінських компетенцій керівника СБУ, який буде впроваджувати реформу. Ми в парламенті можемо прийняти найкращі закони, але всі вони будуть проблемними на стадії виконання, бо той хто їх впроваджуватиме, може не бути зацікавлений або не мати достатньої фаховості щодо їх застосування. І тут ще варто нагадати, що реформа СБУ розуміє під собою прийняття не лише одного законопроекту 3196-д.
В остаточній версії законопроекту № 3196-д вказано, що слідство в СБУ залишатиметься до 2024 року. Однак для реалізації цього положення необхідно прийняття відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу України, яких наразі немає. Більше того, проти таких змін виступає група депутатів профільного Комітету з питань правоохоронної діяльності. Якщо буде прийнято законопроект № 3196-д без відповідних змін до КПК України, то є ризик виникнення суттєвої правової колізії, яка буде особливо гострою після 2024 року. Адже тоді необхідно буде вирішувати - чи завершувати реформу і ліквідовувати слідство в СБУ якщо за законом лише за цим органом залишатиметься підслідність ряду злочинів. Очевидно, що ця проблема вже вийшла за межі суто юридичної і стосується прийняття політичного рішення.
І я вважаю, саме зараз час його прийняти, позбавивши СБУ можливості розслідувати злочини, зробивши з неї ефективну спецслужбу та поставити крапку в цьому питанні.
