Реформа Конституции: для Порошенко – сейчас, для громад – послезавтра

Автор: Олександр Михельсон

Многострадальный проект изменений в Конституцию ни в коем случае не станет ее частью к грядущим местным выборам. Более того: в самом документе предусмотрено, что изменения могут полноценно заработать аж… в 2018 году. Зато усиление контроля Президента над местным самоуправлением возможно гораздо раньше.

Напомним, речь идет лишь об изменениях в части "децентрализации власти". Когда Конституционная комиссия, созданная еще в феврале, завершит следующий проект - реформы судебной и правоохранительной систем - пока толком неясно.

Особое внимание в документе предсказуемо привлекло упоминание "особого порядка" самоуправления сепаратистских районов Донбасса. Как сказано в Переходных положениях проекта, этот порядок определяется отдельным законом. Немало наблюдателей усмотрели здесь признаки "зрады".

С одной стороны, здесь и впрямь есть некоторый шаг назад в политическом смысле. До сих пор закон "об особом порядке", принятый еще в прошлом году и измененный в марте, оставался попросту неконституционным; в случае же принятия предложенных Порошенко изменений Конституции он (закон) станет выглядеть серьезнее. С другой стороны, в своем нынешнем виде закон не действует и действовать не может: собственно, его мартовская переработка именно и сводилась к тому, чтобы сепаратисты отказались от его выполнения, тогда как Киев выглядел бы "конструктивным" и "миролюбивым" в глазах западных партнеров. Цензор.НЕТ подробно писал об этом "по горячим следам".

Читайте: Зачем Порошенко "особый Донбасс" в Конституции

На Банковой намекают, что все могло бы быть гораздо хуже. За несколько дней до внесения проекта в парламент Администрация Президента пригласила группу журналистов на неофициальное чаепитие с замглавы АП Виталием Ковальчуком, посвященное конституционной реформе. В ходе горячего обсуждения, периодически переходившего в полемику, г-н Ковальчук проговорился, например, о том, как был "шокирован" идеей закрепить в ст. 85 Конституции право ВР придавать "особый статус" вообще любым областям и районам.

На уточняющий вопрос корреспондента Цензор.НЕТ чиновник отметил, что такая идея исходила из недр рабочей группы Конституционной комиссии, но в окончательном проекте ничего подобного не будет. Интересно, что при этом г-н Ковальчук всячески отрицал любое вмешательство в работу Комиссии со стороны АП.

Между тем, проект далеко не ограничивается "особым статусом" сепаратистских территорий, и, вопреки мнению конспирологов, писался вообще не для этого. Там и без того хватает интересного.

Власть советам

Многие читатели, возможно, уже знают, что конституционная реформа вводит две главные новации. Во-первых, это три уровня административного деления: сверху вниз - область, район и громада ("повіт", предлагавшийся то вместо района, то между ним и громадой, не прижился). Громада может состоять из одного или нескольких населенных пунктов и мыслится основополагающей административной единицей.

Во-вторых, областные и районные администрации упраздняются. Местное самоуправление будут осуществлять советы громад, районов и областей. Они будут избирать исполнительные комитеты, которым надлежит распоряжаться землей, собственностью, местными и частью общегосударственных налогов (сейчас, напомним, местные бюджеты формируются "сверху"). Руководить исполкомами будут главы соответствующих советов.

В то же время, весь этот праздник демократии - дело не самого близкого будущего. Как прямо следует из законопроекта, в случае его принятия трудолюбивым парламентариям придется еще обновить законодательство о полномочиях громад и их глав, порядке их выборов, о долях общегосударственной собственности и налогов, которые перейдут под контроль органов местного самоуправления, о порядке делегирования
им функций органов исполнительной власти, о местных референдумах и о многом другом.


В целом, по словам все того же Виталия Ковальчука, пересмотреть или принять с нуля придется полтысячи (!) законодательных актов.

Из не столь системных, но интересных новаций, хотелось бы отметить следующие. Во-первых, из Конституции исчезает полный перечень областей Украины с их названиями. Сказано лишь, что "Автономная республика Крым и области являются регионами Украины" (ст. 133). Заодно исчезает упоминание "специального статуса" Киева и Севастополя; вместо этого говорится, что "особенности" этих городов в системе административно-территориального устройства устанавливаются отдельными законами.

Во-вторых, у Верховной Рады отбирают право назначать очередные местные выборы - остается только право назначения внеочередных. "Обычные" же выборы в областях, районах и громадах, надо понимать, должны будут происходить "автоматически" в установленный обновленной Конституцией срок (каждые четыре года, а не пять).

Наконец, в-третьих, в проекте реформируется статья 121, вообще-то трактующая работу прокуратуры. Из статьи предлагают исключить пункт 5, согласно коему прокуратура осуществляет "надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами".

Но свято место пусто не останется. Речь идет о самом спорном вопросе реформы - контроле над децентрализованным местным самоуправлением со стороны Центра. Для этого реформаторы предлагают конституционно узаконить институт префектов и временных государственных уполномоченных (далее ВГО).

Зуд префекционизма

Префекты, подобно нынешним главам госадминистраций, будут назначаться в районах, областях, Киеве и Севастополе. И назначать, и увольнять их будет Президент по представлению правительства. Однако местный совет не сможет выразить префекту недоверие, как может выражать его сейчас главе ОГА.

Как и главы администраций, префекты будут возглавлять исполнительную власть на местах, а также - "обеспечивать" выполнение государственных программ, "направлять и организовывать" деятельность территориальных органов исполнительной власти. Они также смогут издавать нормативные акты, причем, скажем, "областной" префект не сможет отменять акты "районного" (как это сейчас имеет место с главами администраций). Такая возможность останется лишь у президента (если речь идет о соблюдении Конституции, военном или другом чрезвычайном положении) или Кабмина.

Эти полномочия вызвали большие споры в Конституционной комиссии. По мнению ряда экспертов, "обеспечение" и "организация" требуют ресурсов, что приведет к борьбе за эти ресурсы между префектами и исполкомами местных советов. Однако к этим экспертам не прислушались.

Более того: согласно проекту реформы, префекты будут выполнять и некие "другие" функции, "определенные Конституцией и законами Украины". То есть теоретически их полномочия могут быть расширены с помощью новых законов.

В рамках контроля над соблюдением местными советами Конституции и законов, и в частности - противодействия любым проявлениям сепаратизма, префекты смогут отменять акты местных советов с одновременным обращением в суд. В то же время, еще больше прав в этом смысле получит Президент.

А именно - в случае принятия местным советом или его главой акта, который создает угрозу территориальной целостности, суверенитету или нацбезопасности страны, глава государства сможет не только отменять этот акт, но и "временно приостанавливать" полномочия виновника. В такой ситуации президент и назначает упомянутого выше ВГО, а громада (район, область) остается попросту без избранного органа местного самоуправления.

На Банковой подчеркивают, что это временно. Приостановив полномочия местного совета, президент обязан будет одновременно обратиться в Конституционный суд. И если тот постановит, что "крамольное" решение все-таки было законным, президент обязан восстановить совет (или его главу) в правах. Однако как долго Конституционный суд может рассматривать вопрос - не сказано. Не сказано и о том, как быстро президент обязан "вернуть" полномочия совету, если даже за это выступит Конституционный суд.

Если же Конституционный суд примет сторону президента, провинившийся местный совет окончательно утрачивает полномочия, и должен быть переизбран в течение 120 дней. Однако же такое лишение полномочий происходит не автоматически, а по решению парламента (который назначает и перевыборы). Причем для этого решения, опять же, нужно представление Президента.

Таким образом, глава государства может оставить ту или иную громаду, район или область без местного совета на очень и очень долгое время: это время можно тянуть и руками конституционных судей, и после их вердикта - причем независимо от того, будет этот вердикт "за" или "против" местного совета.

В ответ на подобные замечания корреспондента Цензор.НЕТ замглавы АП Виталий Ковальчук предложил исходить из того, что президент Порошенко будет действовать исключительно в интересах государства и народа. Замечание же коллег о том, что Порошенко будет президентом не вечно, фактически осталось без ответа.

…да нескоро дело делается

Когда же украинцы заживут (если вообще заживут) по новой, "децентрализационной" Конституции? Как известно, изменения Основного Закона принимаются в два этапа: 226 голосов депутатов на одной сессии ВР, и 300 - на другой. В нынешней пленарной сессии осталось только четыре сессионных дня, с 14 по 17 июля; впрочем, сессию могут продлить.

Допустим, парламентарии не только наберут 226 голосов в июле, но и 300 - что на порядок труднее - в самом начале сентября. Однако, как прямо сказано в Переходных положениях проекта, конституционная реформа вступит в силу лишь через три месяца после публикации уже в виде подписанного Президентом закона.

То есть дай Бог, чтобы к Новому году. В то время как местные выборы, напомним, должны состояться 25 октября.

Поэтому авторам реформы пришлось выкручиваться. Все в тех же Переходных положениях они предусмотрели интересную норму, долго дебатировавшуюся в Конституционной комиссии: избранные 25 октября местные советы получат полномочия лишь на два года. А в последнее воскресенье октября 2017-го состоятся новые выборы - заметьте, тоже "очередные".

Вот за это-то время и должны быть утрясены все механизмы децентрализации. Точнее, даже не за это: как сказано, опять же, в Переходных положениях, местные советы должны избрать исполкомы, а президент и Кабмин - назначить префектов "не позже" 1 марта 2018 года.

Таким образом, на децентрализацию отводится еще два года и почти восемь месяцев.

Но тем временем - внимание! - уже сразу со вступлением реформы в силу главы местных администраций начнут выполнять описанные выше функции префектов по контролю над местными советами. Более того, сразу же возникнет и право президента отменять решения этих советов, приостанавливать их полномочия и вводить вместо них ВГО.

Так что дебаты в Раде по поводу принятия реформы будут очень непростыми.

Александр Михельсон, Цензор.НЕТ.