ГОСУДАРСТВО 2.0 или ГОСУДАРСТВО.GOV...?

Автор: Юрий Бутусов, ЗН

За десять лет, начиная с 2000 года, из государственного бюджета Украины на внедрение в различных госучреждениях информационно-коммуникативных систем и электронного документооборота было выделено, по самым скромным подсчетам «ЗН», порядка 4 — 5 миллиардов гривен.

Cмена враждующих политических команд Ющенко и Тимошенко на единую, на первый взгляд, команду Януковича, как видно, не сделала работу государственного аппарата более эффективной. Куда катится мир, если давным-давно даже взятка перестала быть гарантией выполнения чиновниками своих служебных обязанностей... Говоря современным языком, операционная система «Украина» не понимает запросов пользователей, и потому требует не апгрейдов, а принципиально нового программного обеспечения. Чтобы построить жизнеспособное государство, следует построить систему управления, адекватную новому информационному обществу. Увы, Украина бесконечно далека от внедрения информационно-коммуникативных систем и электронного документооборота. Мы не вышли из «бумажной эпохи», — дорогостоящей, неэффективной и неконкурентоспособной.

Информация — это реформа

Исследование «ЗН» показывает, что в то время как для всего мира, для наших соседей по ЕС и СНГ реализация проектов электронного правительства является безусловным приоритетом, наша власть не уделяет серьезного внимания модернизации.

Информационные программы за рубежом рассматриваются как главный инструмент взаимодействия и контроля государственных учреждений, как средство концентрации власти для ее наиболее эффективного использования в интересах общества и государства. Украина же, alma mater академиков Лебедева и Глушкова — признанных отцов-основателей кибернетики и вычислительной техники, остается на обочине прогресса. Системы электронного документооборота, отданные отдельными ведомствами на откуп коммерческим структурам, вместо интеграции и прозрачности используются как средство защиты феодальных вотчин чиновников. Тендеры на закупку программного обеспечения превратились в бизнес по выдаиванию бюджета — такой же доходный и коррумпированный, как возврат НДС и приватизация. За десять лет, начиная с 2000 года, из государственного бюджета Украины на внедрение в различных госучреждениях информационно-коммуникативных систем и электронного документооборота было выделено, по самым скромным подсчетам «ЗН», порядка 4 — 5 миллиардов гривен. Эта цифра, скорее всего, занижена.

Куда и на что ушли эти деньги, если до сих пор бумага остается основным носителем документооборота в Украине? Почему-то руководство страны не задается этим вопросом. Нельзя сказать, что деньги раздерибанили полностью. За это время построены многочисленные базы данных, появилась возможность передачи данных с использованием электронных подписей, разработаны программы внедрения в масштабах государства, создавалась нормативная база. Но достигнутые результаты просто смехотворны по сравнению с затраченным временем и вложениями. Политическая воля к разработке проектов многократно демонстрировалась, однако для реализации проектов политической воли так и не нашлось.

Для понимания сути предмета дадим краткую характеристику основным компонентам современных информационно-коммуникативных систем:

1. Персонализация и ответственность. Электронная цифровая подпись — инструмент, гарантирующий невозможность изменения документа без воли автора, обеспечивающий неотрекаемость автора от заверенных им решений. ЭЦП позволяет исключить личный контакт пользователя с адресатом (к примеру, налогоплательщика с налоговым чиновником). Основа ЭЦП — процедура персонализации. Только цифровая подпись способна обеспечить ответственный и прозрачный доступ каждому гражданину к любым видам государственных услуг, к механизмам современной коммерции.

2. Обработка и распределение информации — электронный архив и базы данных. Система структурированного хранения электронных документов должна обеспечивать абсолютную конфиденциальность, разграничение прав доступа, демонстрацию истории документа, поиск.

3. Единые стандарты работы всех операционных инструментов. Система должна обеспечивать совместимость всех элементов, соответствие единым открытым для пользователей критериям.

4. Защита информационной системы. Государство обязано гарантировать безопасность и корректность работы системы, невозможность кого-либо (в том числе и самих государственных органов) получить доступ к данным пользователей.

5. Контроль и разрешение конфликтных ситуаций. Спорные вопросы технического характера, возникающие при функционировании системы, должны оперативно урегулироваться независимыми третейскими арбитрами. Эта процедура не является сложной, поскольку доказательное подтверждение авторства документа владельцу ЭЦП привести очень легко.
Судите сами

Насколько далеко отстает Украина от остального мира? Не будем брать примеры Евросоюза, США — там информационно-коммуникативные системы стали частью общественного уклада еще 5—10 лет назад. Не будем говорить о возможностях, которыми уже сейчас располагает любой гражданин в высокоразвитых странах за счет всеобщего подключения к современной информационной среде.

Гораздо нагляднее и доходчивее сравнить уровень интеллектуальных решений нашего политического руководства с ближайшими соседями. Прежде всего с Россией. Близкая страна, понятные люди, общее культурное поле. Однако Россия сделала шаг к структурным реформам, о которых мы сегодня даже не можем мечтать.

Контроль за внедрением информационно-комммуникативной системы в РФ осуществляют лично президент и премьер-министр страны. Вопрос контролируется как приоритетный, и руководители всех рангов регулярно докладывают о результатах продвижения своих целевых проектов. Президент Медведев для интеграции работы государства создал под своим руководством совет по развитию информационного общества в Российской федерации. Этот совет проводит реальную работу по разработке ежегодно корректируемой стратегии развития информационно-коммуникативных систем и связанных с ней целевых федеральных программ. Совет патронирует научно-исследовательскую деятельность в этом направлении. Ничего подобного в Украине не существует.

Огромное значение имеет ежегодный Тверской социально-экономический форум «Информационное общество», который проводится на протяжении семи лет. В форуме принимают участие представители всех регионов страны, ученые, коммерческие структуры, все компетентные государственные учреждения, причем уровень представительства властей максимально высокий. На этой площадке обсуждаются практические аспекты реализации государственной стратегии и конкретных федеральных программ. Разумеется, ничего похожего в Украине нет, и даже своих представителей для участия в данном форуме украинские власти не направляют. Не интересно.

А между тем июльский форум в Твери очень ясно показал масштабы технологического скачка, который осуществляют российские власти. До конца года будут сформированы требования к национальной программной платформе. Таким образом, Россия собирается создать собственное программное обеспечение для интеграции всех информационных систем, используемых государством.

С 15 августа десять крупнейших федеральных ведомств РФ посылают и принимают документы из правительства исключительно в электронном виде.

По заявлению вице-премьера С.Собянина, «в ноябре этого года на безбумажный оборот перейдет большинство других ведомств».

С 2011 года Россия вводит во всех регионах электронные карты, которые будут удостоверять право граждан на различные государственные услуги — полис обязательного медицинского страхования, свидетельство пенсионного страхования, социальная карта, проездной документ. Все это — в одной карточке, которая легко помещается в бумажник. И уже не надо стоять в очередях в госучреждениях и кассах, куда-то ехать, оформлять справки… Пилотный проект уже реализован в четырех регионах и оценен российскими властями как весьма успешный. Какой конкретный экономический эффект получит Россия?

На прошедшем в июне Петербургском экономическом форуме глава Сбербанка РФ Г.Греф отметил, что внедрение электронного документооборота приведет к сокращению аппарата чиновников социальной сферы и пенсионного фонда на 60—70%! Аналогичные показатели экономии россияне усматривают и при внедрении электронных технологий и в других сферах государственного управления. И эти программы активно развиваются.

Уже сейчас в 30% российских школ используются электронные дневники, а с 2012 года эта практика будет распространена повсеместно.

В мае 2010-го министерство обороны РФ презентовало Медведеву систему оперативно-стратегического командования, разработанную на базе национальной программной платформы. Отражение оперативной обстановки российское командование опять-таки перевело на безбумажную основу. Доклады отмечаются сразу на цифровых картах. Связь с командующими воинскими соединениями осуществляется в режиме видеоконференции.

Федеральное предприятие концерн «Созвездие» в составе 15 заводов разрабатывает автоматизированную систему управления войсками «Акведук».

При этом специалисты отмечают, что Россия отстает примерно на семь-восемь лет от США во внедрении передовых информационных технологий. Если российские реформы идут с отставанием, то что говорить об Украине?


Дым отечества…

Любое сокращение госаппарата представляет собой оптимизацию функций. С марта Виктор Федорович и Николай Янович обещают оптимизировать аппарат на 20%. Однако, судя по составу правительства, премьер-министр не может оптимизировать даже численность министров и их заместителей. Бюрократия плодится вопреки всем благим намерениям.

Руководство Кабмина и администрации президента, конечно, проявляет определенный интерес к внедрению в Украине системы электронного документооборота. И Н.Азаров, и С.Левочкин, конечно, не против упорядочить монбланы «входящих-исходящих». Как вы думаете, сколько информации для рассмотрения ежедневно обрабатывает аппарат президента, главы КМ и АП? Это не папки и даже не кейсы. Один из руководителей протокольной службы рассказал «ЗН», что получают информацию для рассмотрения в объеме двух—трех тележек с документацией. Эффективно обработать такой поток, понять путь движения этих бумаг, разобраться в их предыстории, отсортировать их, расписать и проконтролировать сроки и степень исполнения может в какой-то степени квалифицированный секретариат. Но уж никак не сам руководитель.

«ЗН» ознакомилось с проектом распоряжения Кабмина, который должен быть рассмотрен уже в сентябре, о внедрении Единой защищенной системы электронного документооборота. Однако будет ли она принята и исполнена? В таком ресурсоемком вопросе даже в рамках правительства существует очень много заинтересованных лиц. Руководство страны озабочено другими приоритетами — выборы, политическая борьба, сбор налогов… До проведения структурных реформ руки не доходят.

Самая популярная отговорка, которая существует в высших эшелонах власти: реализация программы электронного правительства требует много денег. Но, во-первых, держава уже потратила колоссальные суммы на реализацию программ построения информационного общества — следовало бы проанализировать эту работу. Во-вторых, как раз под реализацию стратегических программ и нужно брать кредиты, потому что инвестиции отобьются многократно! А в-третьих, аргументация о якобы чрезмерной дороговизне поддерживается только теми государственными мужами, которые не в курсе, что государство уже является владельцем вполне адекватных систем документооборота собственной разработки — инвентаризацию-то никто не проводит… На самом деле внедрение информационно-коммуникативной системы в Украине не просто удобно и современно, но сулит колоссальные финансовые выгоды.

По данным «ЗН», среднее украинское предприятие должно предоставить в различные государственные учреждения и ведомства не менее 193 обязательных планов отчетов и справок в течение года. Плюс различные внеплановые документы. Некоторые на одном-двух листах, а некоторые документы требуют целой пачки бумаги. Так вот давайте посчитаем только бумагу и картриджи для принтера — одни лишь канцелярские расходы в Украине составляют сотни миллионов гривен.

А какую экономию даст сокращение госаппарата в случае внедрения современных IT-технологий в госменеджмент! В результате реорганизации появится возможность сократить сотни тысяч служащих! Только этот шаг позволит снизить беспредельную коррупцию на всех уровнях государственной власти.

Государство и общество могут получить давно назревшее «единое окно», электронный фондовый рынок, прозрачную и конкурентную систему тендеров и госзакупок.
С чего начать?

Кратко охарактеризуем состояние и уровень электронного документооборота в государстве в настоящий момент. Основные проблемы таковы.

Бессистемность

Отсутствие единой государственной политики и координации привело к полному хаосу в электронных системах управления. Каждое ведомство изобретает свой собственный велосипед, собственные технические задания по разработке, свои правила функционирования. Базы данных несовместимы не только между собой, но даже между различными подразделениями внутри учреждений. В одной налоговой администрации электронный документооборот обеспечивают сразу три центра сертификации ключей — к слову, все это коммерческие структуры. Цифровые подписи, которые выдают эти структуры, между собой несовместимы… В фискальных ведомствах — налоговой и таможне — базы данных налогоплательщиков не коммутируются. Проверка информации по налогоплательщикам требует сложных и неудобных процедур согласования. Результат — при импорте товаров в Украину предприниматели занижают таможенную стоимость, декларируя минимальную цену товара. А на рынок поставляют по другим, куда более высоким ценам. В апреле налоговая милиция провела рейд в четырех киевских магазинах, продающих элитные модели часов — по цене до 500 тысяч гривен. Все законно, документы на месте. Однако по базе данных таможни такие модели часов в Украине никогда не растаможивались. Магазины на время прикрыли. Сколько стоило прикрыть уголовные дела — не сообщалось. Но больше такие рейды не проводятся, а зря — проверка таможенной стоимости большинства высоколиквидных товаров широкого потребления могла бы здорово поднять платежи в бюджет. А Единая база данных фискальных органов могла бы исключить саму возможность правонарушений такого рода.

Делаем вывод: государство должно создать специальный орган, который будет определять идеологию электронной реформы, и определить ведомство, которое будет отвечать за жесткую и последовательную реализацию этой реформы во всех сферах.

Архаичность

Ни одна локальная ведомственная информационная система не позволяет исключить бумагу из
документооборота. А ведь как мы отметили выше, принципиальная задача, которую обязана решать
информационно-коммуникативная система — перевод на электронные носители ВСЕГО информационного потока! Делаем вывод: следует прекратить разработку информационных систем, которые в своей основе опираются на бумажный документооборот.
Защищенная программная платформа

Закрытые данные от доступа посторонних лиц. Многие украинские предприятия отказываются переходить на цифровую подпись — потому что это повышает вероятность утечки информации! В условиях, когда значительная часть документооборота осуществляется на бумаге, проконтролировать уровни доступа и источники утечки практически невозможно. Сюда следует прибавить полную незащищенность баз данных, поскольку они строятся на импортном программном обеспечении, с различными форматами кодировки. В этом году тендер на построение электронного документооборота в Государственной налоговой администрации выиграла фирма из США. А тендер в Нацбанке выиграл российский «Директум». Отсутствие отечественного программного обеспечения почему-то не беспокоит наше государство. Делаем вывод: государство должно само разработать программное обеспечение и единые стандарты хранения и передачи данных, чтобы гарантировать контроль.

Удостоверяющие центры

Электронную цифровую подпись предоставляют центры сертификации. Их деятельность регулируется по закону Центральным удостоверяющим органом. Кстати, большинство центров сертификации ключей, предоставляющих услуги государству, являются частными структурами, которые контролируют каналы коммуникации государства и не могут соответствовать стандартам безопасности. Главная проблема — полная нелигитимность нынешней системы выдачи цифровых подписей. Центральный удостоверяющий орган с января 2009 года формально не имеет права выдавать подписи, поскольку не отвечает требованиям безопасности, а действие постановления КМ, регламентирующего его работу, частично приостановлено. По идее, все предприниматели, которые за последние полтора года купили ЭЦП, могут подать в суд и выиграть дело у государства. Делаем вывод: государство должно срочно ввести ситуацию с удостоверяющими центрами в законное русло во избежание потенциальных материальных убытков.

Коррупция

Документооборот большинства госучреждений по сути приватизирован. Так, «ЗН» неоднократно писало, что производство заграничных паспортов Украины контролируется замешанной во многих коррупционных скандалах компанией ЕДАПС и ее патронами — депутатом В.Грицаком и бизнесменом Ю.Сидоренко, который уже давно находится в поле зрения правоохранительных органов. ЕДАПС по сути распоряжается суперконфиденциальными личными данными граждан. Используя контакты с лояльными чиновниками, ЕДАПС навязывает государству глубоко убыточные цены на закупку загранпаспортов. При себестоимости паспорта порядка 120 гривен ЕДАПС получает более 100, хотя в паспорте он производит всего лишь один из защитных элементов. Не менее ЕДАПСа известна на IT-рынке Украины и компания «Софтлайн», собственниками которой являются граждане США. Тем не менее, она является системным интегратором и распорядителем баз данных целого ряда государственных учреждений. «Софтлайн», как и ЕДАПС, является в отдельных сферах искусственной монополией — за счет огромного количества лицензий и допусков, которые абсолютно бескорыстно в интересах частных компаний выдают наши контролирующие органы. Одним из крупнейших «пылесосов» бюджета является также компания «Арт-мастер». Наиболее показательным примером дерибана государственных средств и полной безнаказанности является серия громких скандалов вокруг госпредприятия «Информационный центр» Министерства юстиции Украины. Деятельность «Информцентра» за 2007—2009 годы проверялась Главным контрольно-ревизионным управлением — акт есть в распоряжении «ЗН». В 2005— 2009 годах «Информцентр» неоднократно был в центре расследований парламентского комитета по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью. Предприятие эксплуатирует 16 реестров, которые регистрируют все виды гражданско-правовых отношений, нотариат и акты гражданского состояния. Контроль весьма своеобразный. С 2005 года сложилась ситуация, когда «Информцентр» владеет всего… тремя государственными реестрами из тех, что находятся в его управлении, а другие тринадцать(!) государственных реестров являются собственностью коммерческих компаний «Арт-мастер» и «3-Т» — дочерней структуры ЕДАПСа! Так получилось, поскольку без проведения тендера «Информцентр» заключил договор на право пользования программной продукцией этих фирм. А госпредприятия платят бизнесменам роялти с каждой операции. По неофициальным данным, из стоимости услуг нотариуса по оформлению доверенности на автомобиль в 250 гривен 34 гривни идет коммерсантам, из справки об отсутствии задолженности перед бюджетом в 100 гривен «Арт-мастер» и «З-Т» получают 51 гривню. По данным КРУ, обе компании, приватизировавшие госреестры, получили в 2007—2009 годах роялти в размере 205,2 миллиона гривен! При этом оценочная рыночная стоимость покупки всех этих реестров государством составляет… не более 24 миллионов гривен!

Глава комитета по борьбе с коррупцией и оргпреступностью И.Калетник в мае 2009 года заявил: «Подчеркиваю, что такие действия, согласно действующему законодательству Украины, квалифицируются, по меньшей мере, как коррупция. А учитывая размер причиненных государству убытков, в действиях служебных лиц усматриваются признаки правонарушений». Калетник оценил общий ущерб, который нанесли госбюджету оборотистые дельцы «Арт-мастера» и «З-Т», в 5 миллиардов гривен!

Финал этой истории — чисто украинский. Обе компании, прямо изобличенные в нанесении ущерба государству в особо крупных размерах, продолжают работать при нынешнем министре Лавриновиче. И исправно получают роялти! Вот только почему-то г-н Калетник, по-прежнему возглавляющий данный комитет, прекратил разоблачать сей коррупционный скандал… Никакой оценки вопиющих фактов, зафиксированных и оглашенных депутатом правящей коалиции и КРУ, Генеральная прокуратура почему-то до сих пор не дала. Почему-то Кабинет министров, декларирующий строгую экономию в бюджете, до сих пор не разломал коррупционную схему. С 2005 года в Минюсте шесть раз менялись министры — и каждый сменщик почему-то давал добро на очевидно коррупционную схему работы своего ведомства. Вот эти «почему-то» и являются реальной причиной пробуксовки не только программ информатизации Украины, но и всех прочих реформ и благих начинаний…

Невыполнение требований закона

Как же побороть коррупцию, это страшное, неодолимое зло, которое не дает нам построить цивилизованное информационное общество? Ответ элементарный. Властям достаточно начать выполнять действующие законы и нормативные акты. Увы, корень коррупции и воровства средств, выделяемых государством на информатизацию, заключается в полном игнорировании действующего законодательства в этой сфере. Акт КРУ по деятельности «Арт-мастера» и «З-Т» содержит такой вывод: «С целью улучшения администрирования электронной отчетности и устранения посредников, которые наживаются на реализации государством своих функций, целесообразно либо обеспечить всех субъектов подачи отчетности бесплатными ключами цифровой подписи, или предоставить государственному предприятию «Украинские специальные системы» право изготовлять такие ключи по льготным ценам». Чтобы определить незаконность действий «Информцентра» Минюста, достаточно просто следовать букве Закона Украины «О Национальной программе информатизации» 1998 года, который четко определяет, что министерство может выполнять отраслевую программу только как составную часть Нацпрограммы информатизации, которая согласовывается с Кабмином.

А согласно Закону Украины 2002 года «О Национальной системе конфиденциальной связи», НСКЗ «обязана обеспечивать отделение конфиденциальной информации органов государственной власти и органов местного самоуправления, других юридических и физических лиц». Управление НСКЗ обеспечивается «специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам организации спецсвязи и защиты информации».

Однако в действительности Государственная служба специальной связи и защиты информации не выполняет требования закона и не берет на себя ответственность и контроль за построением системы информационной безопасности. Является ли это результатом политического давления, либо просто элементарным нежеланием руководителя ГССЗИ Л.Нетудыхаты портить отношения с могущественными политическими группировками, которые годами сидят на распиле бюджетных средств?

Зачем Украине, в таком случае, НИИ Госспецсвязи, разрабатывающий программные платформы и систему конфиденциальной связи? Зачем государство финансирует занимающиеся аналогичными темами Институт кибернетики, Институт проблем регистрации информации и Институт программных систем Национальной академии наук? Возможно, государству, построенному на откатах, научные разработки и современные информационные технологии мешают и эти излишества стоит ликвидировать?

Можно долго ругать предшественников, можно долго хвалить «Стабильность и реформы». Но настоящие реформы требуют не новых слов, а принципиально новой организации коммуникационной среды в государстве и обществе. Еще полгода политической трескотни, войны с оппозицией — и шанс на модернизацию страны снова будет упущен. Украина живет по календарю XXI века, но все еще мыслит и управляется по технологиям прошлого…