Як фінансувався початок економічного дива: корейський досвід для України

Продовження циклу про економічну політику Південної Кореї. Для цієї статті рекомендовано попередньо прочитати про політичні та організаційні засади корейського економічного дива.

Після Корейської війни Південна Корея опинилась в ситуації жорсткого фінансового дефіциту, бо рівень доходів населення і рівень внутрішніх заощаджень був дуже низьким. Валовий національний дохід на душу населення на рік не досягав навіть 100 доларів. Збільшення доходів і заощаджень - це головний інвестиційний ресурс будь-якої країни, але для бідної країни потрібно років 10-20 безперервного зростання, щоб досягти самозабезпечення інвестиційними ресурсами. Знайти кошти в початковий період уряд Пак Чон Хі міг тільки за кордоном.

Закордонні кошти можуть прийти в країну різними шляхам, а саме: (1) іноземна допомога, (2) прямі іноземні інвестиції, (3) позики, (4) репарації, (5) надходження від фізичних осіб (діаспори) тощо.

Для бідної розореної країни першим джерелом завжди є допомога. Стосовно фінансової допомоги бідним країнам вже декілька десятирічь точаться суперечки: чого більше приносить така допомога - користі чи шкоди. Південна Корея може слугувати прикладом як одного, так і іншого результатів іноземної допомоги.

Допомога Південній Кореї від американської окупаційної адміністрації почалась відразу після звільнення її від японської окупації (в Північній Кореї окупаційна адміністрація була з СРСР). Головним завданням було не допустити голоду і соціальних заворушень, тому в 1945-1949 роках більша частина допомоги витрачалась на харчові продукти (36%), добрива і інші товари для сільського господарства (24%). Суттєва частина йшла на пальне (12%) та одяг (7%), сировина для промисловості становила лише 5%, витрати на відбудову країни - 14%. Як бачимо, це була здебільшого гуманітарна, а не економічна допомога.

В 1948 році був створений уряд Південної Кореї і укладений договір зі США про допомогу, метою якої було перетворення країни на самодостатню до кінця 1953 року. Але в 1950 році Північна Корея напала на Південну і почалася війна, яка розтяглася на три роки. З 1951 року допомогу Південній Кореї надавала ООН, хоча головним донором залишалися США. В умовах війни і в перші післявоєнні роки допомога ООН зберігала свій гуманітарний характер, головними статтями витрат залишались харчові продукти та одяг.

Для післявоєнної відбудови країни ще до закінчення війни під егідою ООН було утворено Агентство відбудови Кореї. У фінансуванні Агентства брали участь 40 країн, але більша частина коштів надійшла від США. За 1951-1959 роки було надано 122 мільйона доларів, з яких тільки 10 мільйонів витрачено на харчі, найбільша частина витрат була спрямована на промислове обладнання, наприклад, на обладнання для обробної промисловості було витрачено 27 мільйонів доларів, в тому числі для виробництва цементу, паперу, скла та текстилю.

Більша частина допомоги надходила на двосторонній основі від США. Після закінчення Корейської війни до 1976 року США надали Південній Кореї допомоги на суму майже 12 мільярдів доларів, з яких приблизно половину становила економічна допомога, іншу половину - військова.

Але до 1960 року іноземна допомога спотворила економіку Південної Кореї настільки, що вона вже не мала можливості існувати без цієї допомоги, виникла ситуація майже наркотичної залежності. В 1955-1959 роках іноземна допомога становила від 42% до 56% доходів державного бюджету, а якщо глянути на імпорт цього періоду, то іноземна допомога покривала до 85% його обсягу. Країна з такою економікою не тільки не була спроможна захистити себе від нападу Північної Кореї, вона не могла забезпечити життя власного населення.

Причини такого становища були суто політичні. Південна Корея була типовою країною політичної ренти. Наближені до влади підприємці багатіли за рахунок доступу до ресурсів, які забезпечувала влада, перш за все - за рахунок отримання квот на імпорт. Олігархи не тільки багатіли за рахунок держави, вони ще й податків не платили, фіскальні надходження до бюджету були незначними, значно менше 10% від ВВП.

Південна Корея 1950-х років може бути зразковою ілюстрацією шкідливості іноземної допомоги.

Країна потрапила в безнадійну ситуацію зачарованого кола бідності, яку можна було побачити в десятках країн третього світу: в бідній країні нема внутрішніх інвестиційних ресурсів, а відсутність інвестиційних ресурсів призводить до бідності країни. Іноземна допомога тільки консервувала цей стан, розбещувала політичну владу та поглиблювала економічну нерівність.

Так як причини були політичними, то прибрати їх можна було тільки політичними засобами, тобто зміною політичного устрою, що і відбулося в результаті Революції 16 травня.

Військова диктатура швидко припинила збагачення за рахунок політичної ренти, але швидко збільшити внутрішні заощадження було не можливо (Внутрішні заощадження в 1953-1959 роках становили менше 4% від ВВП, до рівня 25% вони піднімалися протягом 20 років. Цей факт чітко показує, що ощадливість корейців не є результатом конфуціанської моралі, як прийнято вважати, а є результатом економічної політики). Інвестиційні ресурси треба було шукати за кордоном. З-за своїх націоналістичних поглядів генерал Пак дуже упереджено ставився до прямих іноземних інвестицій, бо вважав їх небезпечними для незалежності країни. В таких умовах основним джерелом інвестування мали стати іноземні довгострокові кредити.

До 1961 року іноземна допомога була єдиним джерелом іноземного капіталу для Південної Кореї. Але й після 1961 року ще протягом 4 років це джерело було головним, кредити та інвестиції в Південну Корею не поспішали (частка допомоги в загальному обсязі іноземного капіталу, що надходив у Південну Корею з 1962 по 1965 роки, становила від 66 до 97 відсотків). Перелом стався тільки з 1966 року, коли обсяги кредитів перевищили обсяги допомоги, і головною подією цього року стало створення Фонду японських репарацій, обсягом 500 мільйонів доларів, з яких 200 мільйонів були кредитними.

Якщо за 1962-1965 роки Південна Корея отримала 886 мільйонів доларів іноземного капіталу, з якого 83% складала допомога, то за 1966-1972 роки потік капіталу зріс до 4,3 мільярдів доларів, з яких 77% становили кредити, 5% - прямі інвестиції, 13% - допомога, 5% - репарації Японії. Обсяги кредитування почали зростати дуже швидко, за наступні 5 років вони склали біля 10 мільярдів доларів, що в 15 разів перевищувало обсяг прямих інвестицій.

В 1960-х роках корейські компанії не мали ніякої довіри іноземних кредиторів, бо кредитори не мали фактично ніякої інформації про їх фінансовий стан і кредитоспроможність, тому гарантом повернення позик вимушено стала сама держава, наведення порядку у фіскальній сфері викликало довіру кредиторів до держави. В роки першої п'ятирічки іноземні джерела склали 51% валових інвестицій, при чому довгострокові позики на порядок перевищували прямі інвестиції. В роки другої п'ятирічки потік іноземного капіталу зріс багатократно, але перевага боргового капіталу була такою ж величезною.

Такий спосіб залучення іноземного капіталу створює загрозу неспроможності обслуговувати борг. Для зменшення ризику боргової кризи потрібні високі рівні експортних надходжень, які можна забезпечити спеціальними заходами, що стосуються як відбору проектів, які отримують кредитне фінансування, так і моніторингу їх виконання. Прискорений розвиток експортних виробництв став нагальною необхідністю (це центральний елемент корейської економічної політики, тому ми розглянемо його окремо у наступній статті).

Перш за все, треба зауважити, що в Південній Кореї після 1961 року не можливим було тупе розкрадання гарантованих державою іноземних кредитів, як це було в 1990-х роках в Україні. Революція 16 травня прибрала від влади людей, які збагачувалися таким способом. Але крім загрози звичайного розкрадання, є притаманний будь-якому інвестиційному проекту комерційний ризик, тому для роботи з цим фінансовим інструментом потрібна процедура, що мінімізує ризик.

Процедура державного гарантування іноземних кредитів в Південній Кореї була встановлена спеціальним законом. Відповідно до закону парламент кожного року за поданням уряду встановлював обсяг можливих гарантій для напрямків проектів, передбачуваних п’ятирічним планом розвитку, де особливу роль відігравали проекти нарощування експорту.

Компанія, яка бажала отримати кредит, мала подати заявку в Раду економічного планування (РЕП). Голова РЕП (він же і заступник голови уряду) мав погодити з профільними міністрами та з Комітетом залучення іноземного капіталу (комітет складався з голови РЕП, міністрів закордонних справ, торгівлі та промисловості, фінансів, сільського господарства, голів Банку Кореї, Банку розвитку Кореї, Сільськогосподарського банку, голови торгово-промислової палати та двох незалежних експертів). Якщо узгодженого рішення Комітету досягти не вдалося, то рішення виносилось на засідання уряду під головуванням Президента країни. В разі ухвалення гарантій, заявник мав в двомісячний термін надати заставу в Банк розвитку Кореї. Хід виконання проектів, які отримали гарантії держави, кожного місяця розглядалися на Звіті про економічні тенденції, який проводила РЕП під головуванням Президента Кореї.

Сувора процедура відбору, щільний контроль і висока відповідальність не ставали на заваді високій конкуренції за гарантовані державою кредити, бо ставка по цих кредитах була не тільки нижче комерційної, а й нижче рівня інфляції. Крім того, проекти, які потрапляли до державного плану розвитку, отримували додаткові преференції, наприклад, безмитний імпорт сировини, безкоштовну ділянку землі тощо. Всі ці фактори разом давали можливість у випадку успіху проекту отримати дуже великі прибутки.

Дуже суттєвим фінансовим джерелом стали японські репарації, які Японія погодилась сплатити в 1965 році. Безумовно, це було значним дипломатичним досягненням Пак Чон Хі, бо загальна сума японських коштів становила 500 мільйонів доларів. Щоб запобігти незаконному використанню цих грошей, враховуючи їх обсяг та їх походження ("криваві гроші" за 36 років колоніальної залежності), було прийняте спеціальне законодавство, за яким навіть була передбачена смертна кара.

З початку японські репарації планувалося використати в основному для розвитку сільського господарства та рибальства. Але плани змінились після того, як всі міжнародні фінансові організації, до яких уряд Південної Кореї звернувся за кредитами на будівництво металургійного комбінату, відхилили проект, як нереальний.

Отримавши відмову від усіх, Пак Чон Хі запропонував Японії побудувати металургійний комбінат за рахунок японських репарацій. Японці з задоволенням пішли на цю пропозицію, бо більше 100 мільйонів доларів повернулися японськім виконавцям цього проекту. Проект виявився фантастично ефективним, зараз компанія POSCO є одним з найбільших і найкращих в світі виробником сталі і сталевого прокату.

Досвід для України

Для України після війни мають бути доступними такі ж самі джерела фінансування, які ми бачимо з історії Південної Кореї 1950-70-х років – у перше чергу це буде іноземна допомога та міжнародні кредити під державні гарантії, тобто найбільш політично обумовлені фінансові ресурси. Прямі приватні інвестиції прийдуть пізніше. Рівень внутрішніх заощаджень і інвестицій буде значно меншим, ніж потреби для відновлення і зростання.

Іноземна допомога вже зараз покриває половину витрат державного бюджету України, що схоже з корейською ситуацією: без іноземної допомоги країна вижите не може. Якщо наша модель вибрана адекватно, то Україна, скоріш за все, після війни буде йти шляхом Кореї часів Лі Синмана, тобто зміна політичних еліт не відбудеться, орієнтований на ренту політичний устрій збережеться (використання "зернового коридору" для незаконного виведення капіталу з України у час війни – яскраве підтвердження цьому).

Це напевно відбудеться, якщо США будуть ставитись до України так само, як до режиму Лі Синмана, тобто геополітичні проблеми будуть вважатися важливішими за проблеми внутрішньої політики, доки ці проблеми не призведуть до соціального вибуху. Здається, що США зараз не повторюють своїх помилок в післявоєнній Кореї і приділяють увагу не тільки геополітичний, а й внутрішньополітичній проблемі України. На даний момент американці підкреслено контролюють використання своєї допомоги, можливо, це буде сприятливим тлом для внутрішніх політичних змін.

Політична система, побудована на політичній ренті, не може сама себе змінити, її мають знести внутрішні сили, роль зовнішніх сил не може бути вирішальною. В Україні, як і в Південній Кореї в 1960-х роках, найбільш вірогідною протидією ренто-орієнтованій державі є націоналістичні сили (це природно для націй у період будівництва національних держав). Але "націоналізм" в США зараз є лайливим словом, і політичні сили такого напрямку користуються підтримкою в США тільки серед прихильників Трампа. Американці наче забули власну історію, коли американські націоналісти, яких тоді називали "патріоти", перемогли у війні за незалежність США.

У націоналістичного політичного крила в Україні до 2022 року були дві кардинальні проблеми: по-перше, організаційна розпорошеність і слабка підтримка виборцями, по-друге, наявність в їх лавах персон, які вважають політичну ренту цілком нормальним явищем, якщо її отримують патріоти. Скоріш за все, ці проблеми пов’язані між собою.

Зараз не відомо, як будуть виглядати націоналістичні політичні партії після війни і які нові політичні сили вийдуть на сцену, тому зараз не можливо прогнозувати післявоєнні політичні проблеми використання іноземного фінансування, очевидно тільки одне – створений Кучмою орієнтований на ренту політичний устрій має бути подоланий.

Довгострокове кредитування інвестиційних проектів під державні гарантії у нас теж може бути основним фінансовим інструментом післявоєнної відбудови, бо це джерело значно доступніше, ніж прямі іноземні інвестиції. Але не треба забувати, що на ці граблі Україна вже наступала: в 1990-х роках в Україні було отримано під державні гарантії кредитів від іноземних банків на сотні мільйонів доларів, які були просто розкрадені. Зараз вже мало хто пригадає грандіозні афери типу "Украгротехсервіс", в якому без слідів зникли 230 мільйонів євро іноземних кредитів.

Купа таких афер призвела до того, що в 2001 році законом було заборонено видавати державні гарантії під кредити (крім кредитів МФО). Але ж заборона не створює запобіжників, вона робить недоступним фінансовий ресурс, а запобіжників проти повторення подібних ганебних історій досі нема. Тому цей фінансовий ресурс треба використовувати вкрай обережно, для цього потрібні політичні і бюрократичні умови, подібні до корейських в 1960-70-х роках.

Репарації від Японії Південна Корея домоглася через 20 років після визволення з колоніальної залежності. Зараз нема жодної уяви, коли і як Україна отримає репарації від Росії. На відміну від Японії, Росія не висловлює жодного слова згоди на виплату репарацій, а розмір їх вимірюється не сотнями мільйонів, а сотнями мільярдів доларів. Отримання репарацій від Росії було б величезним фінансовим, політичним і моральним успіхом.

Ні Міністерство юстиції України, ні робоча група, створена Президентом України, поки що не змогли запропонувати реалістичний спосіб отримання російських репарацій. Заморожені російськи активи залишаються замороженими, перспективи їх передачі Україні майже нульові, бо для цього не існує правового механізму. Єдине можливе зараз правове джерело – це рішення міжнародного суду, але нині всі зусилля по створенню такого суду спрямовані на карний процес для засудження злочину агресії, а не на проблему репарацій.

Величезний фінансовий ресурс в Україні, про який не було мови в Південній Кореї, - це незаконний виток капіталу за кордон, головним чином в офшорні зони. Я детально розглядав цю проблему в своїй книзі¹ декілька років тому, з тих пір нічого не змінилося, тому нема сенсу повторюватися. Але в післявоєнний час незаконний виток капіталу з України може стати не тільки втратою інвестиційного ресурсу, а й перешкодою для іноземної допомоги, бо який сенс вливати мільярди доларів в країну, з якої незаконно виводяться мільярди.

Короткі висновки:

1. Якщо Україна створить політичні засади для швидкого зростання, то залучення іноземного капіталу буде безумовним пріоритетом, бо у нас низький рівень внутрішніх заощаджень. Але корейський варіант, коли 90-95% капіталу надходить в формі кредитів, є надзвичайно ризикованим, слабкий державний апарат України не впорається з таким рівнем ризику. Політична упередженість щодо прямих іноземних інвестицій, яку ми бачимо в роки перших п’ятирічнок в Південній Кореї, не виглядає резонною, але й сліпа надія на них теж безпідставна.

2. В умовах недостатнього рівня внутрішніх заощаджень на першому етапі (мінімум 10 років) вирішальним фінансовим ресурсом буде іноземний капітал. Одночасно необхідна постійна робота, щоб довести внутрішні заощадження до 25-30% від ВВП за 10-15 років після війни.

3. Скоріш за все, іноземний капітал у формі допомоги буде доступним тільки в перші післявоєнні роки і в невеликих обсягах. Головним джерелом капіталу, принаймні перші 10 років, мають бути кредити під державні гарантії. Для цього нам необхідно мати (а) збалансований державний бюджет, (б) політичні, юридичні і адміністративні важелі ефективного використання позикового капіталу. Ефективне використання іноземної допомоги та позик потребує відмови від політичного устрою, побудованому на політичній ренті. В будь-якому разі процедура надання і контролю використання державних кредитних гарантій має бути подібною до корейської.

4. Репарації Росії мають стати основним джерелом фінансування відбудови України. Політичними заявами це досягти не можливо, потрібний правовий механізм, який до сих пір не тільки не вдалося збудувати, але й навіть запропонувати.

5. Припинення незаконного витоку капіталу має бути нагальним завданням влади, бо це, по-перше, додаткові мільярди доларів інвестиційних ресурсів, по-друге, це можливий привід у відмові або зменшенні іноземної допомоги.

1 Вадим Новіков. З аутсайдерів у лідери. - К., Орієнтир, 2020.

Читайте по темі:

Великий бізнес: двигун корейської економіки і гальмо української

Корейська бюрократія і створення економічного дива

Політичні основи відбудови і зростання економіки: корейський досвід

Післявоєнна економічна політика Південної Кореї як модель для України

Як працював генштаб японського економічного дива

Відновлення Японії після Другої світової війни. Чи допоможе цей досвід Україні?

Чи потрібен Україні національний банк реконструкції та розвитку

План Маршалла. Як відбувалася післявоєнна відбудова Німеччини