Соняшникова олія проти «Жигулів» або корейський та латиноамериканський варіанти економічної політики

Продовження циклу про політику відбудови та розвитку Південної Кореї. Попередня стаття тут.

Економічна політика зростання та розвитку за рахунок стимулювання експорту в Південній Кореї вважається геніальним заходом економічної політики. Швидкість і масштаб економічних перетворень, який вона принесла, не можуть не вражати. Але треба визнати, що ідея такої політики не була вигадана корейцями, з 1952 року така політика була запроваджена в Японії. Корейська копія (як і в деяких інших випадках) виявилася значно більш послідовною і масштабною, ніж японський оригінал.

З часів Александера Гамільтона захист незрілої промисловості (infant industry) є складовою економічної політики багатьох слабо розвинутих країн, але на практиці при втіленні такої політики постає питання щодо того, які саме сектори економіки має захищати держава.

В середині ХХ сторіччя популярності набула ідея захисту промисловості, що заміщує імпорт. Ця ідея особливо популярною була в Латинській Америці, вона навіть мала теоретичну основу у вигляді "гіпотези Пребіша-Зінгера". Ця гіпотеза, яка була сформульована аргентинцем Раулем Пребішем та британцем німецького походження Гансом Зінгером наприкінці 1940-х років, стверджує, що в довгостроковій перспективі ціни на сировинні товари знижуються відносно цін на промислові товари, що призводить до погіршення умов міжнародної торгівлі для країнах з аграрно-сировинною економікою.

Виходячи з цієї ідеї, з 1950-х років в країнах Латинської Америка, а згодом – в країнах Азії та Африки, поширилась економічна політика індустріалізації шляхом заміщення імпорту, щоб не купувати промислові товари в розвинутих країнах, а виробляти їх самостійно. Практика довела, що така політика імпортозаміщення дуже рідко приносила позитивні результати, в більшості випадків вона приводила до створення індустрії, яка була "вічно незрілою", постійно потребувала державної допомоги, а припинити цю допомогу було складно за політичними мотивами, бо це призводило до ліквідації великої кількості робочих місць.

Корінь проблеми неефективності імпортозаміщення полягає в тому, що для більшості сучасних виробництв обсяги національних ринків не достатні для створення ефективного виробництва, тобто політика, успішна для виробництва одягу або велосипедів, не працює для виробництва автомобілів або літаків. Для деяких видів виробництва, наприклад, для важкого енергетичного обладнання (атомні реактори, турбіни, трансформатори) або мікропроцесорів, навіть внутрішні ринки США, Індії та Китаю можуть бути не достатні за обсягом. А про ринки Аргентини чи Колумбії годі й говорити. Для створення сучасного ефективного виробництва потрібно розраховувати на міжнародні ринки - це не політична, а технологічна вимога.

В недавній економічній історії України ми можемо побачити приклади державного захисту як секторів, орієнтованих на заміщення імпорту, так і виробництв, орієнтованих на експорт. Вони дають нам прекрасну ілюстрацію економічної політики, яку умовно можна назвати латиноамериканською, і політики корейського типу, як з точки зору методів протекціонізму, так і з точки зору наслідків.

Приклад 1: Виробництво автомобілів

В 1997 році Верховна Рада прийняла закон "Про стимулювання виробництва автомобілів в Україні", який діяв до кінця 2007 року. Закон запровадив всі можливі заходи захисту автомобільного виробництва, а саме: (1) скасування ввізного мита на комплектуючі деталі та вузли, (2) скасування податку на додану вартість (ПДВ) на імпортні деталі та вузли, (3) нульова ставка ПДВ на продаж автомобілів власного виробництва, (4) скасування податку на прибуток підприємств у разі реінвестування або направлення на погашення інвестиційного кредиту, (5) звільнення від земельного податку і від внесків в Державний інноваційний фонд.

В 1997 році, коли був прийнятий цей закон, в Україні було вироблено 7 тисяч автомобілів, через 5 років виробництво зросло майже до 50 тисяч автомобілів, а в 2008 році досягло рекордного рівня у 424 тисячі. Але в 2008-2009 році сталася світова економічна криза, яка для України мала дуже тяжкі наслідки, бо скорочення ВВП та доходів було чи не найбільшим серед країн світу.

Автомобільна промисловість, яка була орієнтована на внутрішній ринок (наприклад, було зібрано більше 50 тисяч автомобілів з машинокомплектів російського ВАЗу, які ні на який зовнішній ринок запропонувати не можливо з-за убогого дизайну та якості), потрапила у катастрофічний стан.

Внутрішній ринок різко скоротився, на зовнішній ринок промисловість працювати не була готова, бо жила тільки завдяки державним преференціям, а не завдяки якості і продуктивності. Почалося різке скорочення виробництва, в 2015 році воно впало до 8 тисяч штук і з тих пір жодного разу не перевищило цей мізерний рівень. Політика заміщення імпорту за 20 років призвела до того, що й мало статися – до виникнення неефективного сектору, не здатного конкурувати на ринку без державної підтримки.

Приклад 2. Виробництво соняшникової олії

В 1999 році для забезпечення сировиною виробників соняшникової олії Верховна Рада запровадила вивізне мито на насіння соняшнику. Мито становило 23%, що робило не вигідним експорт насіння, і стимулювало його переробку в Україні. Згодом ставка була знижена до 16%, а після вступу України в СОТ – до 10%.

Свого роду, це теж можна було вважати заміщенням імпорту, бо маючи мільйони гектарів соняшника, Україна в 1990-х роках імпортувала соняшникову олію. Але з самого початку було зрозуміло, що при таких величезних посівних площах соняшника виробництво олії має бути орієнтоване не на внутрішній ринок, а на світовий.

Фактична заборона вивозу насіння соняшника призвела до того, що було побудовано 80 заводів для виробництва олії і реконструйовані всі старі. Загальний обсяг інвестицій в цю галузь становить біля 4 мільярдів доларів. За 20 років після введення протекціоністського закону виробництво соняшнику зросло в 6 разів, а соняшникової олії в 16 разів. На світовому ринку Україна стала найбільшим експортером, в 2020 році українська соняшникова олія займала більше половини світового ринку, що принесло Україні біля 5 мільярдів доларів валютних надходжень. На ринку ЄС українська соняшникова олія займає більше 90% імпорту.

Що цікаво, ріпак та соя, на які експортного мита встановлено не було, як і раніше у більшості експортуються за кордон. На світовому ринках олії з ріпаку та сої Україна представлена дуже слабо, хоча могла б зайняти одне з провідних місць, як і на ринку соняшникової олії.

Ен Крюгер, колишній головний економіст Світового банку, яка відома своїм критичним ставленням до допомоги бідним країнам, в одній зі статей дала вичерпний перелік негативних наслідків політики заміщення імпорту¹. Вона пише, що в 1950-1960-х роках така політика була запроваджена у всіх країнах, які намагалися провести індустріалізацію, і скрізь вона зазнала провалу, якщо виходила за межі виробництв простих побутових товарів.

Результатами ставало створення неефективних виробництв, високі ціни і низька якість товарів на внутрішньому ринку, нестача валютних надходжень від експорту і платіжний дисбаланс, девальвація і державні дефолти, зупинка зростанні і навіть рецесія. Приблизно до 1970 року було проведено декілька досліджень економічної політики заміщення імпорту, які дали схожі висновки. Але не дивлячись на ці результати досліджень, ще багато країн багато років намагалися запроваджувати подібну провальну політику.

Як зауважує Крюгер, першою країною, яка кардинально поміняла таку політику на протилежну, стала Південна Корея, після того, як Конгрес США в 1950-х роках та Світовий банк на початку 1960-х років дійшли висновку, що ця країна безнадійна для індустріалізації, і єдине, що можна для неї зробити, – не дати вимерти її населенню. (Точніше кажучи, однотипну експортну стратегію тоді запровадили дві країни – Південна Корея та Тайвань).

Після "Корейської війни" Південна Корея починала індустріалізацію, як і більшість країн третього світу, з заміщення імпорту. Але дуже швидко, на початку 1960-х років, вона відмовилась від цієї економічної політики. Безумовно, в цьому проявився політичний геній Пак Чон Хі. Але для цього рішення в нього була суто практична потреба - нестача валютної виручки від експорту для оплати імпорту. В 1950-х роках обсяг експорту Південної Кореї не досягав навіть 5% ВВП, що було в декілька разів менше обсягу імпорту. Виходів було тільки два: або продовжити вимагати допомогу від США, або різко збільшити експорт.

Політика стимулювання експорту мала декілька складових. Перш за все, нарощування експорту було зроблено національною ідеєю Південної Кореї, на пропаганду цієї політики були мобілізовані всі політичні та інформаційні засоби. (Більш детально про це – в статті про політичні засади відновлення та розвитку Південної Кореї)

У справі втілення ідеї Пак Чон Хі зробив ставку на великий бізнес. Чеболі отримали від уряду завдання нарощувати експорт всіма можливими шляхами, для контролю виконання завдання уряд кожного місяця перевіряв показники експорту кожного чеболю на спеціальних засіданнях і на підставі результатів перевірки приймав рішення щодо державної підтримки.

Критерій зростання експорту є дійсно єдиним достовірним виміром ефективності великого бізнесу у країні зі слабкою економікою, бо на внутрішньому ринку чеболі, які отримували державні преференції, не мали конкурентів. Показники прибутковості або рентабельності діяльності чеболів на внутрішньому ринку не містили необхідної для прийняття рішень інформації.

Примусове нарощування експорту було непрямим примусом до технологічного розвитку і диверсифікації. У корейських підприємств не було набору традиційних товарів для експорту (єдиним промисловим експортним товаром на початку 1960-х років був бавовняний текстиль), їм потрібно було створювати нові експортні виробництва, а для цього купувати обладнання та технології за кордоном.

Наприклад, в Південній Кореї до 1960 року був тільки один невеличкий цементний завод, тому більшість цементу завозили з Японії. В 1960-х роках були побудовані декілька цементних заводів, і Південна Корея в 1970-х роках почала не тільки експортувати цемент, а й навіть експортувати проектно-технологічні послуги по будівництву цементних заводів.

Передовики експортного виробництва отримували від держави пільги по кредитуванню, тобто понижені ставки по довгостроковим кредитам. Ці номінальні процентні ставки були нижчими за рівень інфляції, тому реальні ставки були від'ємними, що при звичайних комерційних умовах кредитування не можливо. Крім того, уряд забезпечував експортерам безмитний імпорт сировини.

В результаті такої політики успіх мали дуже ефективні чеболі. Зараз на весь світ відомі корейські виробники, такі як Samsung або LG, але два десятки чеболів не витримали конкуренції і зникли в 1970-х та 1980-х роках, їх назви вже всі забули. Зараз всі знають одного з світових лідерів автопрому - корейський Hyundai, але тоді шість незалежних компаній виробляли автомобілі, з них п’ятеро або збанкрутували, або були поглинуті більш успішними конкурентами. Останнім в цій історії було поглинання американським General Motors автомобільного підрозділу чеболя Daewoo.

Підтримка тільки найсильніших - визначна риса корейської політики стимулювання експорту. Більшість країн підтримують або всіх підряд, тобто якийсь сектор економіки цілком, або відверто слабкі компанії, щоб не дати їм вмерти з-за політичних наслідків (соціальних негараздів, спричинених втратою робочих місць).

В результаті застосування політики нарощування експорту в 1980 році обсяг експорту зріс до 35% від ВВП, при чому сам ВВП за 20 років зріс більш, ніж вчетверо. Промисловий експорт Південної Кореї перевищив сукупний промисловий експорт всіх країн Латинської Америки разом узятих.

Резюмуємо основні риси корейської політики стимулювання експорту:

• Економічна мета нарощування експорту була піднята на рівень національної ідеї.

• Експортні завдання були примусовими, відмова від державного завдання означала відмову від державних преференцій і особистий конфлікт з Президентом країни.

• Експорт мав забезпечуватись великим бізнесом, особливо після того, як в 1970-х роках експорт з бавовняного текстилю змінимся на продукцію важкої та хімічної промисловості.

• Нарощування експорту вимагало диверсифікації економіки; суднобудування, металургія, електротехніка та електроніка – постійно створювалися нові сектори економіки, з початку на імпортних, а згодом на власних технологіях.

• Держава планувала, регулярно і ретельно контролювала виконання експортних завдань.

• Державні преференції отримували тільки ті компанії, які успішно виконували експортні завдання.

• Держава не намагалася рятувати компанії, які були не здатні конкурувати на зовнішніх ринках.

Висновки для України

— Скуштуй вина, — люб'язно запропонував Шалений Заєць.

Аліса кинула оком по столу, але, крім чаю, нічого не побачила.

— Не бачу тут ніякого вина, — сказала Аліса.

— А ніякого й нема, — знизав плечима Шалений Заєць.

Льюїс Керрол

Українська експортна стратегія нагадує цей діалог з божевільного чаювання Аліси. Декілька років тому був прийнятий документ під назвою "Експортна стратегія України: Дорожня карта стратегічного розвитку торгівлі 2017-2021", в якому була проголошена мета "експорту наукомісткої інноваційної продукції для сталого розвитку та успіху на світових ринках". Я хочу навести цей документ (який подібно до десятків інших урядових "стратегій" та "програм", написаних за 30 років, не мав ніяких наслідків), як зразок божевільної логіки Шаленого Зайця в економічні політиці.

В цій "Експортній стратегії" пропонується експортувати наукомістку інноваційну продукцію, яку в Україні майже ніхто не виробляє (в 2016 році частка високотехнологічної продукції в товарному експорті Південної Кореї становила 24%, а в товарному експорті України – менше 3%, приблизно, як і в Росії). В документі на декількох сторінках розписано різні просвітницькі заходи щодо експорту, але нема жодної згадки про створення виробництва наукомісткої продукції. Тобто "скуштуйте вина, якого нема".

У мене є тільки два пояснення "стратегій" такої якості: або це тотальна некомпетентність, або витончений цинізм (навіщо писати якісні стратегії, якщо вони нікому в Україні не потрібні). Поєднання цинізму з некомпетентністю теж досить вірогідне пояснення. На жаль, це типова ілюстрація якості державного управління в Україні, конференція в Лугано є достойним продовженням тридцятирічного українського досвіду.

Якщо Україна прагне швидкого відновлення та зростання, то має застосовувати корейську стратегію експорту. Але стратегія експорту є похідною від промислової політики, бо спочатку товар для експорту треба виготовити, а до цього – збудувати і запустити потрібне виробництво. Проривна організаційна ідея японського Міністерства міжнародної торгівлі і промисловості (про яке ми говорили в спеціальній статті) полягала в тому, щоб на рівні державного управління виробництво і експорт були поєднані.

З-за депопуляції ми не зможемо нарощувати експорт за рахунок надлишкової молодої і дешевої робочої сили, з чого починали корейці. Але замість цього у нас є інший стартовий варіант експорту – продукція переробки власної аграрної та мінеральної сировини. Цілком успішний приклад виробництва соняшникової олії ми розглянули, подібних виробництв може бути багато.

Україні конче потрібна диверсифікація експорту, а значить – диверсифікація економіки, швидке створення нових виробництв на основі масованого імпорту технологій. Історія свідчить, що ринок не може це зробити, потрібні державні інститути та процедури для цього, а також приватно-державне партнерство для створення великих високо технологічних виробництв, орієнтованих на світовий ринок.

Вибір стратегії технологічного розвитку – надзвичайно складна задача, ціна помилки в мільярди доларів. Такі очевидні рішення, як переробка власної сировини, існують тільки на початковому етапі зростання, а далі для пошуку і прийняття рішень потрібен бюрократичний апарат надзвичайної якості. На його створення потрібні роки, починати треба було б 10-20 років тому, чим скоріш ця потреба дійде до розуміння політиків, тим більші шансів на успіх.

Для створення великого технологічного бізнесу, орієнтованого на світові ринки, потрібні не природні ресурси і навіть не фінансові, перш за все, потрібний відповідний людський капітал. Наступні статті будуть присвячені розвитку людського капіталу в Південній Кореї.

1 Better Living Through Economics, Harvard University Press, 2010

Читайте по темі:

Як фінансувався початок економічного дива: корейський досвід для України

Великий бізнес: двигун корейської економіки і гальмо української

Корейська бюрократія і створення економічного дива

Політичні основи відбудови і зростання економіки: корейський досвід

Післявоєнна економічна політика Південної Кореї як модель для України

Як працював генштаб японського економічного дива

Відновлення Японії після Другої світової війни. Чи допоможе цей досвід Україні?

Чи потрібен Україні національний банк реконструкції та розвитку

План Маршалла. Як відбувалася післявоєнна відбудова Німеччини